四、完善和強(qiáng)化行政信訪影響公共政策功能的建議

如上所述，我國的行政信訪對于公共政策已經(jīng)形成重要影響，從而逐步有效地優(yōu)化著公共政策。但是，由于各種因素的制約，行政信訪影響公共政策的力度和效果仍然存在明顯的局限性。為了進(jìn)一步發(fā)揮行政信訪對于公共政策科學(xué)化、民主化的積極影響和作用，需要多方面完善行政信訪影響公共政策的功能和機(jī)制。

(一)明確行政信訪參與公共政策的功能定位

從行政信訪影響公共政策的諸多約束因素來看，核心在于行政信訪在政治體系中的功能定位問題。迄今為止，行政信訪的政策功能尚未獲得明確的法律定位，這就使得信訪功能的充分發(fā)揮和權(quán)責(zé)能的合理匹配面臨著制度性困境。在實際政治生活中，行政信訪承擔(dān)了一系列廣泛職能，涉及范圍幾乎涵蓋了社會轉(zhuǎn)型時期的所有社會矛盾和社會沖突，這種功能的擴(kuò)散實際也模糊了它在政治體系中的法律定位。

國務(wù)院《信訪條例》第六條規(guī)定，行政信訪具有“研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”的職能，盡管如此，這一規(guī)定還是原則性的。要強(qiáng)化行政信訪對公共政策的影響，首先面臨的問題是對于行政信訪的政策功能進(jìn)行進(jìn)一步明確而具體的法律定位。這一問題不僅是破解信訪難題的關(guān)鍵，也是強(qiáng)化行政信訪對公共政策影響力的重要前提。對此，應(yīng)該在分析我國行政信訪歷史發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政信訪當(dāng)前所處的時代背景和社會形勢考察確定。

如前所述，我國的行政信訪制度創(chuàng)建以來，先后經(jīng)歷了“大眾動員型信訪、撥亂反正型信訪、安定團(tuán)結(jié)型信訪”(32)等發(fā)展階段。總體上看，行政信訪的發(fā)展可以1978年劃界，在此之前，信訪主要承擔(dān)著政府了解社情民意和進(jìn)行社會動員的功能，在此之后，行政信訪的功能主要是化解社會矛盾、實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督政府工作、維護(hù)社會穩(wěn)定。隨著時代的發(fā)展和社會矛盾的變化，當(dāng)前，行政信訪正逐漸向參與政策過程、實現(xiàn)社會綜合治理的方向轉(zhuǎn)變，行政信訪對公共政策和政策過程具有重要影響。盡管如此，這并不意味著行政信訪可以完全左右具體的政策結(jié)果，直接代替決策者進(jìn)行決策，甚至承擔(dān)政策執(zhí)行的職能。具體而言，行政信訪通過信息搜集和聚合為政府決策提供真實、廣泛的信息資源；通過對社會矛盾的分析研究，為政府決策提供參考意見，對尚未進(jìn)入政策視野的問題提出政策動議；通過縱橫雙向的溝通協(xié)調(diào)，為政策出臺爭取政治支持，為政策施行爭取公眾的認(rèn)可和協(xié)助；通過對重大決策的信訪風(fēng)險評估，實現(xiàn)對公共政策的源頭性監(jiān)督；通過辦信接訪時的規(guī)勸和解說，促進(jìn)政策宣傳，加深群眾對公共政策的理解和合理運(yùn)用；通過政策系統(tǒng)運(yùn)行回路的持續(xù)影響力，以信訪形式實現(xiàn)政策執(zhí)行效果的信息反饋，從而形成政策調(diào)整的動因和契機(jī)。據(jù)此可見，行政信訪的政策功能是優(yōu)化政策而不是替代政策，是參與政策過程而不是主持政策過程，簡言之，行政信訪實際是通過參與公共政策過程、提供相應(yīng)信息和咨詢意見，通過優(yōu)化公共政策，來實現(xiàn)行政信訪在民主治理和社會建設(shè)中的功能。行政信訪的這些政策功能特點，應(yīng)該成為對其進(jìn)行法律定位的基本依據(jù)。

(二)加強(qiáng)對信息的收集聚合和對政策問題的分析

社會問題和矛盾轉(zhuǎn)化為政策問題，是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行需要滿足兩個條件：其一，進(jìn)入政策制定議程的社會問題必須能夠反映公眾普遍的意見訴求，具有一定的廣泛性和普遍性；其二，政府需要認(rèn)識到這些社會問題的重要性和緊迫性，從而將這些社會問題及時納入政策制定議程。

因此，要加強(qiáng)信訪工作對于公共政策的影響，首要的任務(wù)是加強(qiáng)對信訪信息的收集、匯總和分析。一般來說，真實而全面的信息，是政府科學(xué)決策的必要前提，也是對既有不合理政策進(jìn)行調(diào)整和完善的依據(jù)。而群眾信訪活動所反映的問題，往往涉及社會生活的方方面面，相對能夠真實、有效地反映社會和政治生活的原始形態(tài)，為政府決策和政策調(diào)整提供豐富的第一手材料。

盡管如此，信訪人所反映的問題和訴求是多種多樣和形形色色的；行政信訪作為一種制度化的民意表達(dá)渠道，與人民代表大會、政治協(xié)商等民意渠道存在顯著差別：在信訪活動中，大多數(shù)信訪事項并不是源于對于公共政策的直接關(guān)注，而通常源于對于個人權(quán)益的主張和救濟(jì)要求。而龐大浩瀚的信訪數(shù)量、紛繁復(fù)雜的信訪內(nèi)容，信訪訴求的私益特征，往往使決策者陷入篩選信訪信息、聚合公共政策訴求的困境。

為此，在眾多復(fù)雜的信訪信息中，分析篩選涉及公共政策的信息，聚合符合公眾普遍意志的要求，是信訪工作有效影響公共決策的基礎(chǔ)性工作。在這其中，首先需要完善信訪信息收集網(wǎng)絡(luò)，充實決策信息資源，為科學(xué)合理的公共決策提供充足依據(jù)；其次，需要加強(qiáng)信訪工作系統(tǒng)的溝通交流機(jī)制，實現(xiàn)信訪信息資源共享，避免重復(fù)信訪導(dǎo)致的重復(fù)接待處理；第三，需要對于信訪信息進(jìn)行認(rèn)真切實的分析，篩選其中涉及或者影響公共政策的相關(guān)信息，聚合信訪人的利益要求和政策要求，從而及時有效為黨和政府的決策提供依據(jù)。

當(dāng)社會問題被納入政策制定議程成為政策問題后，接踵而至的問題即在于如何準(zhǔn)確預(yù)判和診斷這些問題。在此，行政信訪扮演著診斷社會問題和矛盾的角色，由此幫助設(shè)定合理的政策目標(biāo)和政策方案。實踐表明，信訪信息分析研究是政治性、政策性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，它對于加強(qiáng)信訪工作對于公共政策的影響力具有重要意義，所以，在信訪工作中需要著力加強(qiáng)這方面機(jī)制建設(shè)，尤其是通過深入調(diào)查研究，把握社會問題的特點和發(fā)展規(guī)律，力求做到以數(shù)字反映社會矛盾規(guī)律，以規(guī)律促進(jìn)科學(xué)決策，將事前預(yù)防與事后處理相配合，實現(xiàn)行政信訪工作“從參與保障型向參與決策型轉(zhuǎn)變，從實務(wù)操作型向理論研究型轉(zhuǎn)變，從表層匯總型向深層剖析型轉(zhuǎn)變”(33)。就目前來看，除了北京市等部分地區(qū)成立了信訪矛盾分析研究中心，在這方面作出了有益探索之外，我國全面展開信訪信息分析和診斷工作，尚待時日。

(三)強(qiáng)化對公共政策的信訪風(fēng)險評估

在日常的政府決策過程中，政策規(guī)劃程序之后，通常是政策方案的評估。對政策方案進(jìn)行評估，是為了確保公共政策既能體現(xiàn)公眾意志，又能順利貫徹落實，從而實現(xiàn)預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)。以“信訪前置”為指導(dǎo)的重大決策信訪風(fēng)險評估機(jī)制，是一種“參與式的社會評估”，其中包括對政策的可行性評估、效應(yīng)性評估、協(xié)調(diào)性評估以及風(fēng)險性評估等主要內(nèi)容，在這其中，功能最為突出的是信訪風(fēng)險評估。從評估的對象來看，它主要涉及對尚未出臺的政策方案的評估和對已經(jīng)出臺的公共政策的評估。

對尚未出臺的政策方案的評估，就是通常所說的“事前評估”。這一階段的評估能夠及早發(fā)現(xiàn)政策方案的不足，防患于未然，避免不合理的政策出臺，從而減少因政策本身不合理導(dǎo)致的社會矛盾。從各地重大決策信訪風(fēng)險評估的具體實施來看，事前階段的評估已經(jīng)逐漸開始受到各級黨組織和政府重視，并在若干重大決策中付諸實施，其中主要包括對評估事項進(jìn)行可行性分析，查找可能出現(xiàn)的信訪風(fēng)險點，提出避免信訪風(fēng)險的措施和化解信訪矛盾的對策，由此而形成的信訪風(fēng)險評估報告，正在成為政府決策的重要依據(jù)。

對已經(jīng)出臺的公共政策的評估，則主要是指事中和事后的信訪風(fēng)險評估，即對政策執(zhí)行階段和執(zhí)行后的政策效果的追蹤調(diào)查和評估，確切地說，它們是對政策效果的評價。這種事后的政策評估，是實現(xiàn)公共政策合理調(diào)整，提高下一輪決策科學(xué)合理性的必要環(huán)節(jié)。事中評估實際上起著一種監(jiān)督作用，一定程度上防止執(zhí)行過程偏離政策目標(biāo)，減少因執(zhí)行偏差導(dǎo)致的社會不滿甚至社會矛盾；事后評估實則是對公共政策的信息反饋，它有助于及時調(diào)整和修繕不恰當(dāng)?shù)恼�府決策，或者促使失效過時的政策及時終結(jié)。

不過，就信訪工作實踐來看，目前，某些政府部門對重大決策的事前評估不同程度具有形式主義傾向，而對公共政策的事中和事后評價，則成為政策出現(xiàn)問題時的被動舉措，這種事后的補(bǔ)救，實際上很難完全挽回已經(jīng)造成的消極政策后果。因此，就目前的情況看，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善公共政策信訪風(fēng)險的事前評估機(jī)制，實是十分必要。

具體而言，這種完善可以從以下方面著手：第一，實現(xiàn)評估主體多元化。重大決策信訪風(fēng)險評估往往涉及關(guān)乎民眾切身利益的重大決策和項目，所以，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)評估主體多元化，尤其需要擴(kuò)大公民有序參與，使可能受到相關(guān)政策影響的公民有序有效參與公共決策方案的評估過程，以及早提出可能出現(xiàn)的風(fēng)險，并且據(jù)此及時調(diào)整政策方案，或做好相應(yīng)的應(yīng)對準(zhǔn)備；第二，擴(kuò)大信訪風(fēng)險評估對象。目前，信訪風(fēng)險評估機(jī)制主要針對的是重大決策和項目，實際上，普通公共政策所涉事項有時也可能成為引發(fā)社會矛盾的導(dǎo)火索，為此，需要將信訪風(fēng)險評估對象擴(kuò)展到更多的公共決策領(lǐng)域；第三，延展信訪風(fēng)險評估的時間維度。將評估的時間延長至公共政策出臺后實施執(zhí)行的相當(dāng)階段，以利于觀察性評估，進(jìn)而促進(jìn)公共政策的及時調(diào)整和修正。

(四)調(diào)整信訪體制結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)對政策的影響力

行政信訪的實際運(yùn)行表明，我國的行政信訪存在體制性問題，其主要體現(xiàn)為：信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置相對紊亂。信訪機(jī)構(gòu)實行“誰主管、誰負(fù)責(zé)處理”的原則，相互之間缺少縱向的嚴(yán)格隸屬關(guān)系和橫向的溝通交流，缺乏權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而協(xié)調(diào)能力相對薄弱；信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和權(quán)力有效性有限。為此，行政信訪機(jī)構(gòu)提供的有價值的政策信息和政策建議，未必一定能夠得到相關(guān)政府職能部門的認(rèn)可和接受。因此，要使行政信訪的政策功能落到實處，就必須切實考慮改革完善行政信訪的體制，實際上，這也是完善行政信訪制度的發(fā)展方向和基本路徑。

對于這一問題，人們關(guān)注得比較多，其主要主張是：

1.擴(kuò)展信訪職能，強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力，探索“大信訪”格局。持這種觀點的人認(rèn)為，“中國需要這么一套反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題，了解民眾的需要，這是一個沒有門檻的系統(tǒng)”。(34)而信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪工作效率低下的主要原因，因此，應(yīng)當(dāng)賦予信訪部門諸如調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免等更多權(quán)能，借此樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，有效解決社會問題。

2.對信訪功能進(jìn)行分解。秉持這一主張的學(xué)者認(rèn)為，行政信訪的主要功能不外乎公民政治參與和權(quán)利救濟(jì)，而這兩者又都可以從信訪中分離出來，為此，他們主張對信訪功能進(jìn)行分解。具體而言，將權(quán)利救濟(jì)的功能分流到司法體系，以防止司法權(quán)威的流失，避免信訪制度遭遇不可承受之重；將信訪機(jī)構(gòu)和工作歸并到人大，使信訪的公民參與功能與立法機(jī)關(guān)的民意功能有效整合，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。為此，他們主張，“把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)機(jī)制”(35)。

3.提升行政信訪的地位，把它作為黨委社會管理的重要組成部分。這一觀點在一些地區(qū)已經(jīng)開始推行。以海南為例，2011年6月中共海南省委成立群眾工作部，與信訪局合署辦公，這種“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的改革意味著信訪機(jī)構(gòu)的地位提升和權(quán)能強(qiáng)化。對于增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的政策影響力和矛盾協(xié)調(diào)解決能力來說，這一舉措不失為行政信訪制度的創(chuàng)新性嘗試。

我們認(rèn)為，信訪工作體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，應(yīng)當(dāng)在中國特色社會主義民主治理發(fā)展的背景下加以思考和實施。隨著社會的不斷發(fā)展，在復(fù)雜的社會矛盾面前如何進(jìn)一步提升黨和政府的權(quán)威性和公信力，是社會政治和諧有序發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。我國的行政信訪制度雖然原本是一項行政管理制度，但是，我國特有的黨政關(guān)系特點，使這一制度兼具了政治和行政性格，即行政信訪“實際是執(zhí)政黨與政府合一的權(quán)力體系……是執(zhí)政黨的執(zhí)政機(jī)制和政府行政機(jī)制的合成……也是信訪人權(quán)利主張融通執(zhí)政黨和政府制定、運(yùn)行和調(diào)整相關(guān)政策，監(jiān)督公職人員行為的政治途徑”。(36)因此，行政信訪體制的改革完善和發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循這一基本規(guī)定和屬性，以充分發(fā)揮它在國家治理和政府管理中的積極功效為取向。

根據(jù)這一基本要求和取向，改革完善信訪體制以強(qiáng)化和優(yōu)化信訪工作對于公共政策影響，顯然不可能通過轉(zhuǎn)變行政信訪的制度屬性來實現(xiàn)，也不可能通過對于行政信訪機(jī)構(gòu)的簡單撤銷和機(jī)構(gòu)分流來實現(xiàn)，而只能通過政治體制和政府管理體制的深入改革和完善來實現(xiàn)。在這其中，核心問題在于實現(xiàn)行政信訪機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)能的統(tǒng)一，尤其需要為行政信訪機(jī)構(gòu)配備足夠的權(quán)力和資源，強(qiáng)化它在政府序列中的地位，而信訪機(jī)構(gòu)地位的提升，首先在于信訪機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)地位的提升，從實際經(jīng)驗來看，信訪部門的直接領(lǐng)導(dǎo)由同級黨委常委來擔(dān)任，應(yīng)該是提高信訪部門影響力的有效途徑。

(五)加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)與相關(guān)政策部門的聯(lián)動

在公共政策實際過程中，存在著不同主體間的利益矛盾和博弈——不同公民群體之間的利益矛盾和博弈、公民與公共決策部門之間的利益矛盾和博弈，甚至政府不同職能部門在同一政策問題上的矛盾和博弈。在這其中，信訪機(jī)構(gòu)常常起著利益協(xié)調(diào)的作用，即在不同的利益主體之間尋求適當(dāng)均衡點，以實現(xiàn)社會資源和利益在這些主體之間的平衡。

不過，從實踐來看，政策協(xié)調(diào)是行政信訪面臨的工作難題。

在不少情況下，對于信訪部門的協(xié)調(diào)工作，相關(guān)職能部門較多實施的是“友情演出”而缺乏有機(jī)協(xié)同。在這其中，除了存在行政信訪的職能定位問題之外，更與它們之間缺乏多方面深入有效的溝通互動機(jī)制相關(guān)。信訪機(jī)構(gòu)與政府職能部門，尤其是公共決策部門缺乏充分深入的溝通交流，對于政策議程的推進(jìn)以及政策目標(biāo)的設(shè)置、政策方案的設(shè)計等都是相當(dāng)不利的。因此，加強(qiáng)信訪部門與相關(guān)職能部門、尤其是決策部門的聯(lián)動，是強(qiáng)化行政信訪對于公共政策的影響力的重要途徑。

在當(dāng)前的行政信訪運(yùn)行格局中，行政信訪機(jī)構(gòu)多處于居間協(xié)調(diào)的“樞紐地位”，它的協(xié)調(diào)功能主要通過信訪工作聯(lián)席會議、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制等途徑來實現(xiàn)。信訪工作聯(lián)席會議調(diào)處范圍廣泛，從中央到區(qū)縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在發(fā)揮著重要作用。與此同時，目前各地普遍制定了突發(fā)性信訪事件應(yīng)急管理預(yù)案，在工作要求、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行內(nèi)容、實施方法、聯(lián)動主體等方面都做了比較詳細(xì)的規(guī)定，這有助于預(yù)防群體性事件，化解嚴(yán)重的社會沖突。不過，這些工作機(jī)制大多針對的是具體的信訪案件和特殊的信訪矛盾，具有很強(qiáng)的臨時性和應(yīng)急性，因此，對于公共政策來說，其影響并非普遍性和持續(xù)性的，尤其是對于信訪的政策協(xié)調(diào)功能實現(xiàn)來說，其效果具有一定的局限性。

近年來，各級政府在創(chuàng)新信訪協(xié)調(diào)機(jī)制方面取得較大突破，在這其中，尤其是“一站式”接待和信訪工作督導(dǎo)機(jī)制，在信訪工作實踐中取得了良好效果�！耙徽臼健苯哟�的工作機(jī)制有助于提高信訪工作效率、穩(wěn)步降低信訪總量。而信訪工作督導(dǎo)機(jī)制與“一站式”接待類似，由與信訪工作密切相關(guān)的政府職能部門的負(fù)責(zé)人到行政信訪部門掛職鍛煉，直接參與包括辦信、接訪、協(xié)調(diào)、化解、答復(fù)等在內(nèi)的全部信訪工作環(huán)節(jié)，同時督促和檢查信訪矛盾的排查化解情況。

比如，北京市海淀區(qū)成立了兩個信訪督導(dǎo)組，相關(guān)職能部門新升任的副手先到區(qū)委、區(qū)政府信訪辦掛職任副主任，體驗行政信訪工作的全部環(huán)節(jié)，督導(dǎo)信訪排查調(diào)處工作的決策部署情況，了解信訪工作的基本情況，了解社情民意，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗。(37)

實踐證明，這種體驗式的掛職鍛煉有助于信訪機(jī)構(gòu)與實際政策制定和執(zhí)行部門建立緊密的聯(lián)動關(guān)系，從而有利于上級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門深入體察民情，充分認(rèn)識行政信訪工作的重要性和艱巨性。同時，通過信訪督導(dǎo)的工作機(jī)制，信訪機(jī)構(gòu)的實際協(xié)調(diào)聯(lián)動能力也可以得到很大提升。

(六)促使信訪責(zé)任追究向合理的信訪工作績效考核轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)信訪對職能部門、尤其是決策單位的約束，是強(qiáng)化行政信訪影響力度的重要課題。從理論上講，解決這一問題的重要途徑是強(qiáng)化對于各級政府及其職能部門的信訪考核。但是，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行考核，直接關(guān)系到信訪工作是否能夠科學(xué)合理影響公共政策。

當(dāng)前，對于地方政府的信訪考核，主要是根據(jù)信訪數(shù)量來確定各級政府相關(guān)人員的信訪責(zé)任，由此將信訪數(shù)量作為政府職能部門績效考核的重要內(nèi)容。在這種信訪量化責(zé)任追究體制下，上級政府對各地上訪數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行排名，并將這種排名與地方政府的政績考核掛鉤。這種方式固然可以促使地方政府職能部門解決一些信訪問題，但是，卻很容易陷入“強(qiáng)行捂蓋子”、“施行擺平術(shù)”，甚至圍追堵截的境地。(38)某些地方政府部門的這些做法，不僅阻礙了上級決策部門及時獲取信訪信息，妨礙了政策信息的真實反饋，延誤了調(diào)整政策內(nèi)容和糾正政策瑕疵的有利時機(jī)，而且導(dǎo)致了某些相當(dāng)激烈的群體性事件，使社會問題趨于復(fù)雜化。

為避免和消除這種情況，首要措施應(yīng)該是給地方黨政部門減壓，給信訪人員松綁，促使單純以信訪數(shù)量排名的信訪責(zé)任追究機(jī)制向著科學(xué)合理的績效考核體系轉(zhuǎn)變。目前，信訪工作績效考核主要分為兩個部分：一是對信訪部門的工作情況進(jìn)行考核，如將“領(lǐng)導(dǎo)重視信訪工作、辦理群眾來信、接待群眾來訪、信訪事項復(fù)查復(fù)核工作、信訪信息、信訪宣傳、信訪調(diào)研、基層組織建設(shè)及規(guī)范化管理”(39)等作為考核信訪部門的主要內(nèi)容和指標(biāo)；二是對政府各職能部門信訪工作的考核。不過，這一部分目前并沒有統(tǒng)一規(guī)范的考核指標(biāo)。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系�！�(40)但是，如何進(jìn)行信訪工作考核，考核哪些內(nèi)容，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來考核等，尚需進(jìn)一步制定細(xì)則。

在社會和經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷發(fā)展的今天，各地區(qū)的發(fā)展模式、進(jìn)度、階段和方式存在著明顯的差異，這種差異性對行政信訪工作具有深刻影響，比如以制造業(yè)為主的發(fā)展方式與以服務(wù)業(yè)為主的發(fā)展方式、舊城改造與新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與緩慢推進(jìn)，對行政信訪的影響顯然是不同的。這種差異性既體現(xiàn)為社會矛盾和信訪內(nèi)容的差異，也體現(xiàn)為信訪數(shù)量的差異，因此，單憑信訪量的多少，往往很難準(zhǔn)確衡量相關(guān)地區(qū)的社會治理狀況。合理的做法應(yīng)該是，不按照單一的信訪數(shù)量對各地的工作情況排名，而是將信訪數(shù)量與信訪矛盾化解量之間的比率作為重要的績效考核指標(biāo)。

用信訪數(shù)量與矛盾化解量之比來考核各級政府部門，可以防止行政信訪活動的異化，從而營造一個“疏導(dǎo)”式的社會綜合治理環(huán)境。當(dāng)然，從根本上來講，決策的科學(xué)與民主體制機(jī)制的不斷全面改革完善，才是行政信訪的政策功能得以優(yōu)化的有效發(fā)展途徑。

綜上所述可知，當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期。社會矛盾和沖突常常集中反映和體現(xiàn)為信訪矛盾，日益具有群體性、普遍性特征，并且越來越與公共政策密切相關(guān)。社會矛盾的這些特征使得傳統(tǒng)的個案式解決社會矛盾和問題的方法難以適應(yīng)社會發(fā)展的需求，另一方面，也使得行政信訪工作日益介入公共政策過程，形成影響公共政策的重要功能。因此，從公共政策的角度審視社會矛盾和信訪問題，不僅可以增強(qiáng)公共政策的合法性和可執(zhí)行性，也有助于人們進(jìn)一步認(rèn)識到信訪工作對于公共政策的重要意義，從而以優(yōu)化信訪來優(yōu)化公共政策，使社會矛盾在萌芽狀態(tài)就在廣泛和普遍意義上獲得政策性化解。

行政信訪制度作為黨和政府的群眾工作的重要途徑，本質(zhì)上努力解決的是如何優(yōu)效治理國家和實現(xiàn)公民權(quán)益的問題。就此而言，從社會管理有效實施、社會矛盾有效解決和社會糾紛有效化解來看，一方面，行政信訪對于公共政策的影響和作用機(jī)制亟須進(jìn)一步完善，其作用力度和深度亟須進(jìn)一步強(qiáng)化，因此，信訪體制需要進(jìn)一步改革，其實際政策功效需要進(jìn)一步發(fā)揮，相關(guān)配套和聯(lián)動制度需要進(jìn)一步健全；另一方面，國家優(yōu)效治理和公民權(quán)益維護(hù)是一項長期的系統(tǒng)工程，行政信訪的優(yōu)化發(fā)展完善，需要放在這樣一個長期的系統(tǒng)工程中予以考慮，其總體思路無疑在于，“堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開創(chuàng)新形勢下社會管理新局面”，把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理“擺在更加突出的位置，深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握社會管理規(guī)律，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)政策制定，加強(qiáng)工作部署，加強(qiáng)任務(wù)落實，不斷提高社會管理科學(xué)化水平”，(41)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制�！�(42)