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多措并舉 聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)

程世勇2019年10月22日08:26來(lái)源:光明日?qǐng)?bào)

原標(biāo)題:多措并舉聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)

  【學(xué)術(shù)筆談】

  經(jīng)過(guò)70年的接續(xù)奮斗,特別是黨的十八大以來(lái)的脫貧攻堅(jiān),我國(guó)實(shí)現(xiàn)了人類有史以來(lái)規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、惠及人口最多的減貧進(jìn)程,取得了重大歷史性成就,為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年至2018年,全國(guó)832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣脫貧摘帽比例超過(guò)50%,貧困村整村脫貧退出率80%以上。其中2018年全年283個(gè)貧困縣脫貧摘帽,2019年預(yù)計(jì)將有300個(gè)貧困縣脫貧,剩余不足100個(gè)國(guó)家貧困縣將在2020年全部完成脫貧摘帽。

  從貧困戶脫貧、到貧困村脫貧、再到貧困縣脫貧,精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略顯著改善了我國(guó)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡。同時(shí)也必須看到,脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”任務(wù)依然嚴(yán)峻。雖然到2018年底剩余的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口只有1600多萬(wàn),但他們主要分布在300多個(gè)深度貧困縣、1800多個(gè)深度貧困鄉(xiāng)和3萬(wàn)多個(gè)深度貧困村,推進(jìn)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展極度不均衡的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān),成為目前我國(guó)精準(zhǔn)脫貧的主要任務(wù)。

  深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)

  習(xí)近平總書記指出:“脫貧攻堅(jiān)本來(lái)就是一場(chǎng)硬仗,而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是這場(chǎng)硬仗中的硬仗。我們務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性,采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作,扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)!敝挥腥媪私馍疃蓉毨У貐^(qū)貧困的主要特征,才能真正理解為什么“深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)”,才能明白深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)之所在。目前來(lái)看,我國(guó)深度貧困地區(qū)的貧困主要呈現(xiàn)出以下特征:

  絕對(duì)貧困人口的分布與我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡呈現(xiàn)高度相關(guān)性。當(dāng)前我國(guó)1600多萬(wàn)的深度貧困人口主要分布在中西部地區(qū)。截至2018年,我國(guó)人均GDP超過(guò)8800美元,東部地區(qū)的人均GDP已經(jīng)超過(guò)12000美元,相比之下西部多數(shù)深度貧困地區(qū)的人均GDP仍不足2000美元,東西部區(qū)域發(fā)展差距巨大。絕大多數(shù)深度貧困地區(qū)生存條件惡劣、偏遠(yuǎn)落后,仍處于低水平貧困的狀態(tài)。而且,深度貧困地區(qū)往往處于全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū),生態(tài)保護(hù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾比較突出,還有一些地方處在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地帶,“十年一大災(zāi)、五年一中災(zāi)、年年有小災(zāi)”,實(shí)現(xiàn)脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大不確定性。

  深度貧困地區(qū)脫貧目標(biāo)疊加任務(wù)艱巨。深度貧困地區(qū)通常集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體,自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族宗教、國(guó)防安全等問(wèn)題交織在一起,加大了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性和難度。當(dāng)前我國(guó)334個(gè)深度貧困縣中有135個(gè)貧困縣位于西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州(簡(jiǎn)稱“三區(qū)三州”)深度貧困地區(qū)。這些深度貧困地區(qū)大部分處于邊疆地區(qū)、民族地區(qū),貧困持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng),貧困的程度深,致貧因素復(fù)雜,貧困人口大都存在語(yǔ)言不通等問(wèn)題。未來(lái)一年這些深度貧困地區(qū)完成脫貧攻堅(jiān),不僅要徹底擺脫個(gè)體貧困、村落貧困、縣域貧困,而且還要摘掉區(qū)域性整體貧困的帽子。

  深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多,基本公共服務(wù)缺口較大。深度貧困地區(qū)生存條件比較惡劣,自然災(zāi)害多發(fā),地理位置偏遠(yuǎn),地廣人稀,資源貧乏。西南缺土,西北缺水,青藏高原缺積溫。這些地方的建設(shè)成本高,施工難度大,要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平難度很大。目前我國(guó)深度貧困地區(qū)由于歷史、區(qū)位、生態(tài)等方面的原因,村莊散落、居住分散,水、路、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)期以來(lái)相對(duì)滯后,脫貧的硬件基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的缺口也比較大,特別是由于地方財(cái)力有限,針對(duì)“老、病、殘”等特殊貧困群體的托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)、特教等方面的服務(wù)供給相對(duì)不足。

  “特殊”貧困群體在深度貧困地區(qū)比重相對(duì)較高。深度貧困地區(qū)貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高,人均可支配收入低,低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口,以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。根據(jù)絕對(duì)貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù),其中因“病”致貧、因“殘”致貧、因“老”致貧的比重分別占到貧困戶總數(shù)的40%、14%和16%,深度貧困家庭中“半”勞動(dòng)力、“弱”勞動(dòng)力、家庭“捆綁”勞動(dòng)力、“無(wú)”勞動(dòng)能力的問(wèn)題較為突出。無(wú)論是對(duì)于開發(fā)式扶貧還是對(duì)于保障型脫貧,“老、病、殘”等特殊貧困人口的比重大,都在客觀上增加了脫貧攻堅(jiān)的難度。

  集中力量支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)

  2018年2月,習(xí)近平總書記在四川涼山州考察時(shí)指出,全面建成小康社會(huì)最艱巨繁重的任務(wù)在貧困地區(qū),特別是在深度貧困地區(qū),無(wú)論這塊硬骨頭有多硬都必須啃下,無(wú)論這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)有多難打都必須打贏。2018年8月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求,聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體,突出問(wèn)題導(dǎo)向,優(yōu)化政策供給,確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì),為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)。

  脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)。開對(duì)“藥方子”,才能拔掉“窮根子”。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署,未來(lái)一年深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧,既要靶心不移,又要多措并舉,既要一個(gè)都不掉隊(duì),又要遵從深度貧困地區(qū)脫貧的內(nèi)在規(guī)律,實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略,以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度,注重扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn),堅(jiān)持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策,做到對(duì)癥下藥、靶向治療,著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件,解決深度貧困地區(qū)群眾特殊困難,加大深度貧困地區(qū)政策傾斜力度。

  繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入。從2012年至2016年,中央扶貧專項(xiàng)資金投入年均增長(zhǎng)19.22%,年均扶貧資金投入550億元。2017年至2019年,雖然國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力,但中央財(cái)政扶貧資金投入依然保持高位,3年累計(jì)投入超過(guò)2800億元。2017年底印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出,新增脫貧攻堅(jiān)資金、新增脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目、新增脫貧攻堅(jiān)舉措主要用于深度貧困地區(qū)!吨泄仓醒雵(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào),中央財(cái)政進(jìn)一步增加對(duì)深度貧困地區(qū)專項(xiàng)扶貧資金、教育醫(yī)療保障等轉(zhuǎn)移支付,加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等對(duì)深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

  我國(guó)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與國(guó)外小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧不同,深度貧困地區(qū)持續(xù)大量的易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)建設(shè)需求,需要大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。強(qiáng)化深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入,從宏觀層面講是發(fā)揮了中國(guó)特色社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì),從微觀層面看則有助于通過(guò)持續(xù)改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、持續(xù)降低物流及交易成本,加速深度貧困地區(qū)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的市場(chǎng)化進(jìn)程。

  堅(jiān)持構(gòu)建大扶貧格局。黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持大扶貧格局,這對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧至關(guān)重要,當(dāng)下深度貧困地區(qū)脫貧尤其需要構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧有機(jī)結(jié)合互為補(bǔ)充的大扶貧格局,通過(guò)多種形式,積極引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān),幫助深度貧困群眾解決生產(chǎn)生活困難。

  應(yīng)加大東西部扶貧協(xié)作的力度,加大東部地區(qū)和中央單位對(duì)深度貧困地區(qū)的幫扶支持,強(qiáng)化幫扶責(zé)任。高度重視企業(yè)家在深度貧困地區(qū)脫貧中的市場(chǎng)引領(lǐng)作用,通過(guò)稅收等優(yōu)惠政策引導(dǎo)符合國(guó)家戰(zhàn)略需求的各類企業(yè)、各類商業(yè)模式融入深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān),參與深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)培訓(xùn)、品牌打造和電商營(yíng)銷、模式推廣。積極發(fā)揮金融扶貧的杠桿功能,在深度貧困地區(qū)強(qiáng)化相關(guān)的政策支持。此外,積極借鑒國(guó)際減貧經(jīng)驗(yàn),開展國(guó)際減貧合作與經(jīng)驗(yàn)分享。

  統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi),貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)。鄉(xiāng)村振興相關(guān)支持政策要優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜,補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板,以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果。

  當(dāng)前,鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的重要抓手。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,不僅有助于深度貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,而且有助于推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身的工業(yè)化及產(chǎn)業(yè)鏈延伸進(jìn)程,能高效就地解決深度貧困地區(qū)家庭“半”勞動(dòng)力、“弱”勞動(dòng)力、家庭“捆綁”勞動(dòng)力的就業(yè)需求,大大降低勞動(dòng)力移動(dòng)成本。即便是深度貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償脫貧,也可以通過(guò)鄉(xiāng)村振興從單純依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移,逐步過(guò)渡到依靠市場(chǎng)機(jī)制開發(fā)特色資源的長(zhǎng)效脫貧之路。依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)與人文資源,在深度貧困地區(qū)發(fā)展電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè),以鄉(xiāng)村振興為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)適時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

  加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度。習(xí)近平總書記指出:“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜,把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路。”產(chǎn)業(yè)扶貧,特別是資產(chǎn)收益扶貧模式,仍然是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段。對(duì)于深度貧困地區(qū)相當(dāng)比重的“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口,除了保障兜底,發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的作用也極為重要。積極推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革,制定實(shí)施貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升計(jì)劃,通過(guò)盤活集體資源、入股或參股、量化資產(chǎn)收益等渠道增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

  深度貧困地區(qū)在資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的市場(chǎng)化進(jìn)程中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅不能缺位,而且需要做大做強(qiáng),獲得福利外溢效應(yīng),形成國(guó)家有支持、集體有保障、個(gè)人有信心的長(zhǎng)效脫貧路徑。為此,深度貧困地區(qū)一方面應(yīng)重視培養(yǎng)致富能人、農(nóng)村企業(yè)家,重視鄉(xiāng)村“能人”在整合社會(huì)資本、壯大集體經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)頭脫貧脫困中發(fā)揮的作用;另一方面應(yīng)通過(guò)企業(yè)組織模式創(chuàng)新等途徑壯大集體經(jīng)濟(jì)組織。

  激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力。推進(jìn)深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān),不能長(zhǎng)期依賴資源轉(zhuǎn)移的形式。這種政府扶持越多,對(duì)接受者的勞動(dòng)激勵(lì)就越弱,社會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)與福利損失就越大。無(wú)論是初次分配還是二次分配,都要通過(guò)建立以“能力”為基礎(chǔ)的激勵(lì)相容的轉(zhuǎn)移機(jī)制,激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。一是加強(qiáng)人力資源開發(fā),通過(guò)提高深度貧困地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)的總體水平,激發(fā)勞動(dòng)者脫貧實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的動(dòng)力轉(zhuǎn)化,通過(guò)加強(qiáng)技能培訓(xùn)特別是殘疾人技能培訓(xùn),從給錢給物轉(zhuǎn)變?yōu)榻o技術(shù)、給就業(yè)門路,切實(shí)依靠勞動(dòng)者自身的積極性主動(dòng)性實(shí)現(xiàn)脫貧;二是提高農(nóng)村養(yǎng)老互助、養(yǎng)老托管、醫(yī)療救助等公共服務(wù)的供給水平,幫助和引導(dǎo)深度貧困地區(qū)各種形態(tài)的潛在勞動(dòng)力資源實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或外出務(wù)工;三是加快農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新,幫助貧困地區(qū)的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)通過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)與土地流轉(zhuǎn)拿“租金”、通過(guò)務(wù)工就業(yè)拿“薪金”、通過(guò)資金參股拿“分紅”的多層收益機(jī)制。

  即便2020年我國(guó)徹底消滅了絕對(duì)貧困,社會(huì)主義初級(jí)階段仍然還會(huì)存在相對(duì)貧困狀況,依靠貧困者個(gè)體及貧困家庭的內(nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)脫貧,始終是貧困人口徹底跳出個(gè)人貧困、家庭貧困與代際貧困的關(guān)鍵。

   (作者:程世勇,系首都師范大學(xué)管理學(xué)院副教授)

(責(zé)編:孫爽、艾雯)
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