經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)的城市化率不斷攀升。2011年首次突破50%，2018年底已經(jīng)達(dá)到60%，北京、上海、廣州、深圳等很多大城市都超過(guò)80%。越來(lái)越多的人成為城市人，享受到現(xiàn)代城市文明的紅利，城市發(fā)展由原來(lái)的外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型。但城市的擴(kuò)張及其發(fā)展，尤其是各種“城市病”正在侵蝕著城市的健康，由此迫切需要有效的城市治理，進(jìn)一步提高城市治理的水平。

城市的發(fā)展需要精細(xì)化治理

區(qū)別于分散和割裂的鄉(xiāng)村社會(huì)，城市是各種要素高度聚集和快速流動(dòng)的空間集合。從農(nóng)業(yè)社會(huì)邁向工業(yè)社會(huì)甚至后工業(yè)社會(huì)，人類社會(huì)也由簡(jiǎn)單社會(huì)邁向復(fù)雜社會(huì)。城市的各個(gè)要素互聯(lián)互通、緊密連接、相互依存，牽一發(fā)而動(dòng)全身，由此也帶來(lái)了城市的脆弱性問(wèn)題。這些問(wèn)題表現(xiàn)在任何要素、環(huán)節(jié)和部位出現(xiàn)“病變”或遭受破壞，都有可能導(dǎo)致整體性或全局性的后果，引發(fā)巨大的危機(jī)或?yàn)?zāi)難。因此城市發(fā)展越快、規(guī)模越大，有機(jī)性程度越高、連接性程度越高，其脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)水平也就越高。

作為特殊的生態(tài)系統(tǒng)，城市包含了多元化和多層次的社會(huì)子系統(tǒng)，其產(chǎn)生、發(fā)展、變異和衰亡都有復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理。特別是隨著信息化、全球化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，社會(huì)的開(kāi)放性、流動(dòng)性、多元化、異質(zhì)性、不確定性、不平衡性、不可預(yù)知性以及不可控性等都更為明顯，各種棘手的社會(huì)問(wèn)題紛至沓來(lái)。比如交通擁堵、環(huán)境污染以及公共安全等，都給城市治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題遍布在城市的各個(gè)角落，迫切需要細(xì)致、精確、有效、差異化和有彈性的治理。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家和社會(huì)發(fā)展都呈現(xiàn)出諸多新特性。以至于傳統(tǒng)粗放式的管理已經(jīng)越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)和處理復(fù)雜而繁重的城市管理任務(wù)。特別是城市化的快速發(fā)展不斷衍生出繁雜的治理任務(wù)，而社會(huì)民眾也不斷提出更多和更高的服務(wù)要求，這些都倒逼城市治理轉(zhuǎn)型。正是基于上述這些問(wèn)題和訴求，精細(xì)化治理應(yīng)運(yùn)而生。精細(xì)化治理致力于提高公共治理的適應(yīng)性、精準(zhǔn)性、有效性和效益性。精細(xì)化治理成為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代城市治理挑戰(zhàn)的重要方式之一，也在一定程度上推動(dòng)了國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

體現(xiàn)理性精神和審美訴求

精細(xì)化治理是以理性精神為基礎(chǔ)，通過(guò)專業(yè)的、科學(xué)的手段和方法，提供精準(zhǔn)且高效的公共服務(wù)，可及時(shí)有效地解決城市問(wèn)題。具體而言，在理念上，精細(xì)化治理信奉理性、專業(yè)和科學(xué)。其核心是關(guān)注細(xì)節(jié)，重視個(gè)體和局部，強(qiáng)調(diào)精打細(xì)算、精益求精、一絲不茍和追求卓越等。在過(guò)程上，精細(xì)化治理堅(jiān)持多元化的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的廣泛參與，整合多種社會(huì)資源和社會(huì)力量。同時(shí)其運(yùn)用多元化手段，調(diào)和差異、分歧以及沖突，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同的共治。在結(jié)果上，精細(xì)化治理不僅追求運(yùn)行過(guò)程的規(guī)范性和可見(jiàn)性，也關(guān)心結(jié)果的可測(cè)量性和可計(jì)算性。其最終通過(guò)治理過(guò)程的重塑來(lái)實(shí)現(xiàn)全覆蓋和無(wú)縫隙管理。

對(duì)個(gè)體和局部的關(guān)注，是精細(xì)化治理的邏輯原點(diǎn)。這既包含了對(duì)于個(gè)體或局部系統(tǒng)性地位的充分認(rèn)可和接納，同時(shí)也意味著高度警惕個(gè)體或局部的問(wèn)題可能帶來(lái)的整體性不良后果。精細(xì)化治理強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)，關(guān)注個(gè)體和局部的需要，尊重個(gè)性和差異性，包容他者和異質(zhì)性。只有深入聚焦到個(gè)人或局部，搞清楚凌亂而復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，才能實(shí)施細(xì)微和精準(zhǔn)的管理。就此而言，精細(xì)化治理內(nèi)在地蘊(yùn)含著以人為本的精神，體現(xiàn)了對(duì)于個(gè)人及其價(jià)值的尊重。

理性是精細(xì)化治理的內(nèi)核，專業(yè)和科學(xué)是理性的實(shí)現(xiàn)形態(tài)。專業(yè)意味著要以專業(yè)的人來(lái)做專業(yè)的事情，充分應(yīng)用專業(yè)的知識(shí)和技能；科學(xué)則要求廣泛利用科學(xué)技術(shù)，通過(guò)技術(shù)的力量來(lái)改進(jìn)城市治理。精細(xì)化治理必須要尊重城市建設(shè)和發(fā)展的規(guī)律，重視專業(yè)人才及其知識(shí)的價(jià)值，合理運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，努力改進(jìn)城市治理。特別是城市治理也要充分運(yùn)用人文科學(xué)等方面的知識(shí)，使城市更加包容、公平和“有溫度”，更好地滿足人們多樣化的需求。

城市管理應(yīng)該具備精心和細(xì)致的審美傾向，從而符合城市精細(xì)化治理的內(nèi)在要求。精細(xì)化治理不僅標(biāo)榜精益求精的卓越追求，也衍生出優(yōu)美而精致的審美訴求，其中安全、秩序、整潔和美觀等目標(biāo)，都帶有鮮明的審美氣質(zhì)。這意味著必須要用一套更高更嚴(yán)更可取的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)引領(lǐng)和改進(jìn)城市治理實(shí)踐。就此而言，精細(xì)化治理是積極的、樂(lè)觀的和向上的，體現(xiàn)了改革和發(fā)展的自主性、自覺(jué)性和能動(dòng)性。

總之，城市是特殊的，更是復(fù)雜的，傳統(tǒng)的粗放式管理已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的趨勢(shì)、特性及治理需求。在高度信息化的現(xiàn)代社會(huì)中，良好的城市治理必須是精細(xì)化的治理，應(yīng)該是理性規(guī)劃的、注重細(xì)節(jié)的和精打細(xì)算的，也應(yīng)該是淡定從容的以及優(yōu)雅而美好的。

轉(zhuǎn)變思維 追求精細(xì)化

近年來(lái)，全國(guó)許多城市都出現(xiàn)精細(xì)化治理的熱潮，上海、北京、成都、重慶、西安、大連、湖州、大慶等多個(gè)城市，相繼出臺(tái)了精細(xì)化治理的規(guī)范性文件，精細(xì)化治理的內(nèi)容幾乎涵蓋了城市治理的所有重要領(lǐng)域。

城市要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理，就必須轉(zhuǎn)變思維。首先，治理主體要深入培育專業(yè)的思維、科學(xué)的意識(shí)和認(rèn)真的態(tài)度，形塑精細(xì)化治理的文化精神。其次，城市治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)展開(kāi)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)各個(gè)層面的制度化建設(shè)，建立和完善規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系，提高可操作性和執(zhí)行力。再次，精細(xì)化治理需要充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行科學(xué)的分類和編碼，提供精細(xì)化治理的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。最后，治理主體需要廣泛應(yīng)用民意調(diào)查和協(xié)商對(duì)話等治理技術(shù)，提高公共服務(wù)的差異性、個(gè)性化和民主性，提高社會(huì)民眾的滿意度。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步需要考慮的是，精細(xì)化治理究竟精細(xì)到什么地步，如何才能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的目標(biāo)。這些問(wèn)題無(wú)論是在理念上還是在實(shí)踐中，都包含著諸多方面的挑戰(zhàn)以及悖論。社會(huì)事實(shí)具有多樣性和復(fù)雜性，具體的管理單元具有無(wú)限可分的性質(zhì)，因此究竟鎖定和聚焦到什么層面的細(xì)節(jié)，往往存在爭(zhēng)議和挑戰(zhàn)。尤其是注重細(xì)節(jié)、從小處著眼、重視個(gè)人和局部，很有可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)個(gè)別事實(shí)的迷戀，而被局部的情況蒙住了眼睛，忽略了城市治理的戰(zhàn)略方向和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

精細(xì)化治理是與科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用緊密聯(lián)系在一起的，信息技術(shù)的應(yīng)用及其發(fā)展往往需要投入巨大的財(cái)力和物力資源。但精細(xì)化治理的特點(diǎn)應(yīng)該是精打細(xì)算、計(jì)較成本、追求效益。因此，精細(xì)化治理絕不能簡(jiǎn)單等同于信息技術(shù)的應(yīng)用。這就要求考慮到資源投入是否值得，有沒(méi)有意義。否則以精細(xì)化治理的名義進(jìn)行過(guò)度的資源投入，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效。

面對(duì)高度細(xì)分的社會(huì)單元行使權(quán)力，精細(xì)化治理往往需要更多的人性化和柔性化以及靈活性，從而根據(jù)實(shí)際情況選擇治理策略以及方法，提供細(xì)微而周到的服務(wù)。與此同時(shí)，城市治理也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)法治化、制度化和規(guī)范化，要求給予管理和服務(wù)對(duì)象以公平的待遇，防止權(quán)力的濫用。但是，人性化的服務(wù)訴求與執(zhí)行中遵循的普遍性規(guī)則就構(gòu)成難以消除的緊張性，經(jīng)常導(dǎo)致執(zhí)行者處于兩難境地，這是亟須解決的問(wèn)題。

社會(huì)事實(shí)充滿了多樣性和差異性，社會(huì)事物之間的因果關(guān)系更是高度模糊的。城市治理絕不是實(shí)驗(yàn)室里的操作，不能用“化學(xué)試劑”來(lái)獲得答案。精細(xì)化治理不是簡(jiǎn)單追求工作的加量加碼，如加快工作節(jié)奏、拓寬工作范圍、提高工作額度、增加考核指標(biāo)；更不應(yīng)該是簡(jiǎn)單粗暴的一刀切，強(qiáng)求一致，損害城市的多樣性及活力。所以，精細(xì)化的治理不僅是量的提升，更應(yīng)該是質(zhì)的優(yōu)化，應(yīng)該給漸進(jìn)性試錯(cuò)留下空間。

城市的發(fā)展需要與之相適應(yīng)的治理形態(tài)，精細(xì)化治理是城市治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是構(gòu)建國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力的重要路徑。當(dāng)今和未來(lái)的城市治理必然是專業(yè)性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性的統(tǒng)一，同時(shí)關(guān)注細(xì)節(jié)、注重效益以及精益求精。在此基礎(chǔ)上，必須對(duì)各個(gè)城市要素都給予充分而適度的關(guān)切，以防止城市生態(tài)系統(tǒng)的功能失調(diào)，進(jìn)而全面提高城市治理的效率和效益。

（作者單位：上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）