近年來，全球跨境投資政策環(huán)境出現一些顯著變化。美歐等部分發(fā)達經濟體加強了對外資的安全審查和政治考量。美國的對外投資態(tài)度由中立轉向鼓勵海外投資回流，并力推對全球經濟治理體系的重構；許多發(fā)展中國家則愈加重視吸引和利用外資。這些政策變化成為近年來影響全球跨境投資的主要因素。在此背景下，我國應抓住全球競爭優(yōu)勢格局動態(tài)演變下各經濟體政策調整的本質特征，加快深化改革和對外開放步伐，打造更具吸引力的營商環(huán)境，積極穩(wěn)妥參與推動全球經濟治理改革，營造良好的內外部發(fā)展環(huán)境。

全球跨境投資政策主要出現四方面變化

觀察國際經濟發(fā)展態(tài)勢，近年來，全球跨境投資政策主要出現了四個方面的新變化：

一是部分發(fā)達經濟體加強了外資安全審查。對外國投資，美歐等部分發(fā)達經濟體基于國家安全的政治考量明顯上升，顯著加強了外國投資審查機制安排和審查力度。例如，美國十余年來首次修訂外資審查法律，在2018年出臺《外國投資風險審查現代化法案》；歐盟在2019年3月批準了首部外資審查框架草案，明確要建立歐盟層面的外商投資預警、數據共享等機制。

二是美國吸引海外投資回流。作為最大的對外投資輸出國，美國長期向全球輸出了大量資本、技術和服務，但近期美國的對外投資態(tài)度發(fā)生變化，明顯轉向了鼓勵海外投資回流。2017年12月，美國頒布了《減稅與就業(yè)法案》，通過新增全球無形資產低稅收入等改革措施，加強對跨國公司的反避稅管理，同時在國內實施降稅等激勵措施，鼓勵海外收益回流美國投資。

三是全球經濟治理體系正在加速變革。美國對全球化和參與全球經濟治理的態(tài)度發(fā)生變化，圍繞“美國優(yōu)先”，通過“退群”、力推WTO改革、與盟友重新修訂自貿協(xié)議等行動，力求改變全球經濟治理體系的理念、規(guī)則和治理架構，進而影響全球利益分配格局。在WTO改革的議題設置上，美國等一些發(fā)達國家加強了對產業(yè)政策等傳統(tǒng)議題的更新升級，還提出了網絡和數據安全等新議題。美國還在新的自貿協(xié)定中加強了對其盟友的影響力。

四是許多發(fā)展中國家加大引資政策優(yōu)惠力度。發(fā)展中國家越來越重視推動經濟發(fā)展，努力提高對外資的吸引力，許多發(fā)展中國家加大力度優(yōu)化營商環(huán)境，提高引資競爭力。據世界銀行統(tǒng)計，在2018年營商環(huán)境便利度指數提升最快的10個國家中，有9個為亞洲和非洲的發(fā)展中國家或不發(fā)達國家。

政策變化將產生長期影響

全球跨境投資的政策變化已經產生了顯著影響，全球跨境投資流入在2017年和2018年連續(xù)出現較大幅度下降，有的政策變化還對跨境投資的規(guī)模、模式和格局具有長期和深遠的影響。

一方面，主要發(fā)達經濟體政策調整影響較大。在美國的推動和帶動下，主要發(fā)達經濟體的本輪政策調整涉及面廣、層次深，是從理念、規(guī)則到治理體系的大調整和大變革。美國等部分發(fā)達國家將加強外資安全審查提高到戰(zhàn)略競爭層面，意味著未來這一趨勢還有可能繼續(xù)強化，目前已出現從針對新增投資安全審查擴展到對存量投資安全審查的勢頭。在這種情況下，中國等發(fā)展中國家與部分發(fā)達經濟體之間的資本、創(chuàng)新要素流動的阻力增加，在這些國家和地區(qū)的投資模式及其全球投資布局也會受到影響。美國自身稅改促使其海外投資大量回流，短期內也會顯著拉低全球跨境投資規(guī)模并形成結構性影響。

另一方面，全球大范圍內正在出現新一輪引資和留資政策競爭。在全球跨境投資下降、政治環(huán)境高度不確定的大背景下，利用外資促進經濟恢復和發(fā)展成為許多發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家政策關注的焦點。尤其是許多發(fā)展中國家加快改革開放，競相出臺利用外資的規(guī)劃和政策，形成愈加激烈的競爭態(tài)勢。同時，美國改革國內宏觀政策吸引投資，將進一步帶動其他國家跟隨，推動全球新一輪外資政策競爭趨向白熱化。在多重因素疊加作用下，全球大范圍內改革國內宏觀政策、加大引資留資優(yōu)惠力度的競爭將更加激烈。

同時，全球經濟治理體系變革前景仍不明朗，增加了全球投資環(huán)境的不確定性，不利于跨國公司穩(wěn)定預期和擴大投資。少數發(fā)達國家對全球經濟治理改革推動力度大、標準高，先行達成彼此之間的高水平自貿協(xié)定，給其非盟友國家尤其是發(fā)展中國家形成較大的制度壓力，也使發(fā)達國家利益“朋友圈”外國家向“朋友圈”內國家投資處于劣勢。

我國需在把握機遇中應對挑戰(zhàn)

全球跨境投資政策的變化使我國面臨三方面挑戰(zhàn)。一是部分企業(yè)受疊加因素影響，出現經營困難；二是中國對一些發(fā)達國家投資的阻力增加，國有企業(yè)以及高科技和新興產業(yè)等領域對外投資的制度性風險和成本明顯上升，不僅新增投資受到制約，存量投資也面臨更嚴的監(jiān)管環(huán)境，拓展海外市場和開展國際技術合作挑戰(zhàn)加大；三是在本輪全球經濟治理體系重構中，一些發(fā)達經濟體推進的力度較大、標準較高，我國在開放程度上與許多發(fā)展中國家相比處于領先水平，但與發(fā)達國家相比仍有差距。

面對挑戰(zhàn)，我們需辯證看待壓力與動力，區(qū)分政策變化中的國別差異，把握好三方面機遇：一是利用外部壓力進一步推動改革開放步伐。必須看到，中國仍是全球投資最受青睞的目的地之一。外部壓力可促進我國加快擴大開放，加強開放與國內改革的聯動，創(chuàng)造更多新的投資機會，提高對全球資本的吸引力。二是利用發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家吸收外資的各類政策，拓展中國對外投資的發(fā)展空間。三是在全球經濟治理體系變革期，積極參與全球經濟治理，爭取新的發(fā)展機會。

應該看到，全球跨境投資政策異中有同、同中有異，萬變不離其宗的是以自身經濟發(fā)展為出發(fā)點，保障自身經濟安全，不同的是各經濟體基于自身國情、比較優(yōu)勢和外部環(huán)境等因素形成的政策導向。我國應抓住全球競爭優(yōu)勢格局動態(tài)演變下各經濟體政策調整的本質特征，積極應對全球跨境投資政策的變化，既要保持戰(zhàn)略定力做好自己的事，又要加大力度吸收和用好外資、引導對外投資合規(guī)健康發(fā)展，積極穩(wěn)妥參與全球經濟治理改革，營造良好的內外部發(fā)展環(huán)境。

第一，加快推進稅收制度改革，協(xié)同推進深層次對外開放和國內改革，努力打造更有吸引力的營商環(huán)境。繼續(xù)深入推進稅費制度改革，加快落實降低企業(yè)負擔的政策措施。加強對產業(yè)轉移的前瞻性對策研究和安排，加大鼓勵外商投資向中西部和東北地區(qū)轉移的政策優(yōu)惠力度，根據地區(qū)特點和轉型升級需要制定吸收外資的優(yōu)惠政策。加快推進自貿試驗區(qū)和自由貿易港建設，進一步放寬外資準入，加快拓展高端制造業(yè)和服務業(yè)對外開放的范圍、領域和層次。系統(tǒng)梳理和更新各類涉及外資管理的政策措施，協(xié)同推進對外開放和對內深層次改革，打破外資準入后的“玻璃門”等隱形障礙，及時出臺宏觀政策的配套措施。持續(xù)加大知識產權保護力度，保障外資企業(yè)合法權益，努力營造公平、透明和法治的營商環(huán)境。

第二，因“國”施策，促進我國對外投資合規(guī)健康發(fā)展。加強對歐貿易投資合作，加快推進中歐投資協(xié)定談判，推進與歐盟國家雙邊投資協(xié)定談判與升級。引導對歐投資企業(yè)在合規(guī)投資經營基礎上，把握好歐盟國家間差異化外資政策下的投資機會。深化與“一帶一路”沿線國家的貿易投資合作，鼓勵地方政府和企業(yè)充分利用沿線國家優(yōu)惠政策建立境外經貿合作區(qū)，提升中國在區(qū)域產業(yè)價值鏈中的地位與作用。根據各國引資政策變化，進一步做好國別產業(yè)指導和信息服務，支持企業(yè)拓展國際市場，增強抗風險能力，提高對外投資的效益和水平。

第三，積極穩(wěn)妥參與和推動全球經濟治理體系改革，維護良好的外部環(huán)境，爭取贏得新的發(fā)展機會。積極參與WTO改革，繼續(xù)維護多邊體制，努力凝聚共識，爭取新的發(fā)展機會。加強現有經貿協(xié)定談判的推進力度，推進與“一帶一路”沿線國家的多雙邊投資協(xié)定和自貿區(qū)談判與升級。系統(tǒng)研究加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）等新機制的利弊與可行性。在制定《二十國集團全球投資指導原則》經驗基礎上，進一步研究和提出更多開放和包容的全球投資治理方案。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部）