參與——回應(yīng)構(gòu)成了公民社會與政策過程的互動機理，呈現(xiàn)出三種模式。公民社會參與政策過程受到條件和變量的制約，具有鮮明的特點。日益活躍的中國公民社會積極參與政策過程，對政策過程產(chǎn)生了雙重影響。目前我國公民社會參與或影響政策過程還存在諸多制約因素，需要一系列制度創(chuàng)新，促進中國公民社會發(fā)展成熟和政策過程變革。

　　公民社會是指官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外，由公民自愿結(jié)社、自由討論公共問題而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域，它包括組織層面的民間組織和價值層面的公共輿論。公民社會理論的發(fā)展在西方經(jīng)歷了第三次分離以后，現(xiàn)代意義上的公民社會更多的是指獨立于國家和市場之外的自愿結(jié)社和公共輿論。從中國現(xiàn)實來講，公民社會正處于興起階段，民間組織的數(shù)量和規(guī)模都非常有限，公民更多地是借助于各種媒介在公共領(lǐng)域?qū)φ�策和其他共同關(guān)心的問題發(fā)表議論。由于公共政策是對利益訴求的一種回應(yīng)，利益訴求是公民個人或公民社會組織所表達的呼聲或需求，而公共輿論恰恰反映的是公眾對某一問題或現(xiàn)象相對一致的意見和態(tài)度。所以，我們將“公共輿論”也納入了公民社會的研究范疇。

　　中國現(xiàn)代意義上的公民社會是在改革開放后產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟體制改革和政治民主化發(fā)展是中國公民社會興起的歷史背景。由于中國與西方在公民社會形成背景上的巨大差異，中國公民社會呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)性、發(fā)展性、不規(guī)范性和不平衡性的自身特點。興起后的公民社會積極參與政策過程，影響政府對政策的導(dǎo)向。

　　公民社會與政策過程的互動機理

　　20世紀(jì)80年代中國開啟了改革開放的大門，這場以經(jīng)濟市場化、政治民主化和社會自治化為取向的改革打破了傳統(tǒng)的全能主義國家一統(tǒng)天下的局面，國家與社會關(guān)系開始調(diào)整，為公民社會的興起提供了社會土壤和活動空間。以社團為例，根據(jù)民政部公布的《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，登記注冊的社會組織總量接近42.5萬個，其中社會團體23.5萬個，比上年同期增長6.8％，民辦非企業(yè)單位18.8萬個，比上年同期增長5.6％，基金會1780個，比上年同期增加390個。公民社會的興起表明公民主體意識增強，公民深層次的權(quán)利意識開始覺醒，公民試圖通過各種方式參與和影響國家政策，維護自身利益，實現(xiàn)自己的民主權(quán)利和政治價值。

　　政治體系作為能夠為社會分配價值，并設(shè)法使社會成員把這種分配作為義務(wù)予以接受的公共權(quán)力組織，在我國主要由執(zhí)政黨組織、國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)組成。它們負(fù)責(zé)和主導(dǎo)政策制定、政策執(zhí)行和政策評估。從我國政治體系的性質(zhì)來講，執(zhí)政黨組織和各級國家機關(guān)工作人員都是人民公仆，執(zhí)政為民是其工作宗旨，出于貫徹群眾路線、提高政策質(zhì)量、增加政策的可接受性等目的，執(zhí)政黨組織和國家機關(guān)具有回應(yīng)公民社會政策參與訴求的內(nèi)在動因。

　　基于公民社會與政策過程的內(nèi)在邏輯關(guān)系，參與——回應(yīng)就構(gòu)成了公民社會與政策過程的互動機理。公民社會在社會環(huán)境中產(chǎn)生的各種利益訴求，形成了對政策的態(tài)度，通過一定的方式和途徑輸入到政治體系，政治體系將這些“政策原料”進行加工轉(zhuǎn)換，然后輸出對公民社會回應(yīng)的結(jié)果。參與——回應(yīng)呈現(xiàn)出三種模式：一是“建言——回應(yīng)”模式。該模式指公民社會積極主動介入政策過程，對某些重大政策問題提出自己的利益訴求和政策主張，受到政治體系的重視和回應(yīng)。二是“引導(dǎo)——回應(yīng)”模式。該模式指有關(guān)部門主動邀請公民社會參與政策過程，聽取公民社會的政策建議，如聽證會。三是“維權(quán)——回應(yīng)”模式。該模式指當(dāng)政策行為損害了某利益群體的利益時，公民社會向有關(guān)部門反映要求，建議終止政策、修正政策，或完善政策，政府對此做出回應(yīng)。

　　公民社會參與政策過程的條件和變量

　　公民社會是在一定的環(huán)境條件下參與政策過程的，從某種意義上來講，條件的具備程度決定了公民社會影響政策過程的力度。公民社會參與政策過程的條件有應(yīng)然條件和實然條件。

　　應(yīng)然條件是指公民社會與政策過程處于理想狀態(tài)下所需要的條件。考察現(xiàn)實世界中公民社會參與政策過程所具有的條件，特別是一些發(fā)達國家的公民社會與政策過程互動互適互促所具有的條件。公民社會參與政策過程的應(yīng)然條件包括多元的利益結(jié)構(gòu)、良好的公民意識、高度的政治民主、開放的政策過程、優(yōu)良的制度環(huán)境。應(yīng)該說，從政治文明的視角來看，這些條件具有一定的普遍意義。

　　實然條件是指公民社會影響政策過程的現(xiàn)實條件和具體背景。如果以應(yīng)然條件為參照系，那么可以看出目前我國中國公民社會參與政策過程的實然條件是：多元利益結(jié)構(gòu)初步形成、公民意識開始覺醒、政治民主化進程啟動、政策過程的開放性相對滯后、公民社會的理性化程度不足、制度環(huán)境亟待改善。公民社會參與政策過程的實然條件告訴我們：中國公民社會影響政策過程的條件基本具備，但還存在一定的差距。這表明中國公民社會正處于興起階段，對政策過程的參與和影響是有限的。

　　中國公民社會參與政策過程的條件是不斷變化的，其中存在著政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、政治文化、民間組織和社會資本五大變量。五大變量之間既互為變化的條件，又互為變化的結(jié)果，即某一變量的變化都會引起其他變量的變動，進而導(dǎo)致中國公民社會對政策影響力的變化。比如，政治結(jié)構(gòu)自身變化對中國公民社會影響政策過程產(chǎn)生重要變數(shù)：一是政治結(jié)構(gòu)的變化帶來公民社會參與指向的變化；二是政治結(jié)構(gòu)理念的變化決定了公民社會參與和影響政策過程的程度和范圍。

　　中國公民社會影響政策過程的變量關(guān)系轉(zhuǎn)化不但受到自變量因素的影響，也受到因變量因素的影響。其中最重要的因變量是社會主義市場經(jīng)濟和政治民主化的發(fā)展。正是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政治民主化的推動影響著政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、政治文化、民間組織和社會資本的變動和發(fā)展走向。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政治民主化推動下五大變量的變化速度不盡一致，某一變量會出現(xiàn)或快或慢的變化，但總體變化趨勢是：政治結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度環(huán)境進一步改善、政治文化轉(zhuǎn)型、民間組織成長、社會資本發(fā)育，公民社會在政策過程中的作用進一步凸顯。

　　公民社會參與政策過程的特點

　　在中國特定的政治環(huán)境和公民社會自身因素的影響下，作為興起階段的中國公民社會對政策過程的參與具有鮮明的特點：

　　第一，參與政策過程的范圍不均衡。中國公民社會對政策過程的參與更多體現(xiàn)為對政策制定的參與，其次是政策執(zhí)行的參與，對政策評估參與得較少。在政策領(lǐng)域方面，公民社會對政治性弱公益性強的政策領(lǐng)域影響力大，對民生領(lǐng)域和突發(fā)公共危機事件的關(guān)注度或政策呼聲比較高。在區(qū)域方面，城市或發(fā)達地區(qū)的公民社會組織比較多，政策影響力較強，相反農(nóng)村和經(jīng)濟落后地區(qū)，公民社會參與和政策影響力較弱。

　　第二，官辦組織和草根組織的參與方式不同。由于官辦組織一般脫胎于政府部門，或由政府牽頭而建立，它們通常與政府有著密切的聯(lián)系，擁有著雄厚的組織資源、制度資源和人脈資源。因而，官辦組織和草根組織尋求利益表達空間、進行政策參與的方式不同。官辦組織多采用制度化政策參與方式，而草根組織則多采用非制度化政策參與方式。

　　第三，人民團體的影響力凸顯。在我國公民社會組織中8大人民團體的地位比較特殊，它們與黨和政府的特殊關(guān)系使其獲得了大量的權(quán)力資源、組織資源、人才資源和物質(zhì)資源，這種資源優(yōu)勢極大地提升了人民團體在政策過程中的影響力，強化了人民團體的政策參與效能。

　　第四，媒體曝光引發(fā)的政策參與效能趨強。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體為公民社會的政策參與提供了重要平臺。媒體具有匯聚公共輿論能力強、傳播速度快的特點，發(fā)揮著表達民意訴求、監(jiān)督政策制定和執(zhí)行的重要功能。從當(dāng)前中國公民社會參與政策過程的實踐看，以媒體對典型事件曝光為誘因的公民政策參與的影響力比較大，對政策問題的建構(gòu)或政策的完善、調(diào)整產(chǎn)生了一定的影響。

　　中國公民社會參與政策過程的特點說明：公民社會參與政策過程的范圍及效能很大程度上取決于政府的支持度和信任度。面對中國公民社會日益高漲的政策參與訴求，加快政治體制改革，進一步下放國家權(quán)力，給公民社會提供更多的參與方式和渠道是一種理性選擇。

　　公民社會參與政策過程的影響

　　公民社會的政策參與，對政策過程產(chǎn)生了雙重影響。其積極影響有：一是增加政策過程的透明度。公民社會積極參與政策過程對政府形成一定的壓力，促使政府開放更多的政策資源，促進政策過程的“陽光”操作。二是促使政策主體從單一到多元。改革開放前，我國政策過程基本上由政府主導(dǎo)，形成“精英決策”模式。改革開放后，公民社會積極參與政策過程，打破了政府對政策過程的壟斷，逐步形成多元政策主體。三是減少政策執(zhí)行的阻力。由于在政策制定階段，公民社會積極表達利益訴求，其政策建議被決策者采納，提高了公眾對政策的可接受性。四是強化政府的回應(yīng)性。政府對公民社會政策訴求的積極回應(yīng)，促進了公民社會與政府之間和諧關(guān)系的建設(shè)，增強了公民對政治體系的忠誠感和歸屬感。五是實現(xiàn)社會各方利益的動態(tài)平衡�，F(xiàn)代社會是一個多元的社會，各利益團體為了實現(xiàn)自身利益的最大化，往往通過各種方式和渠道影響政府的政策過程。實際上，公共政策是各利益團體相互博弈、相互妥協(xié)的產(chǎn)物。利益博弈有利于政府進行利益協(xié)調(diào)和利益綜合，防止少數(shù)人對政策過程的支配，保證政策過程的相對公平。

　　中國公民社會正處于興起階段，自身也存在諸多缺陷，正如薩拉蒙所說的，民間組織不是“完美無瑕的概念神話”。公民社會參與政策過程也帶來一些消極影響，主要有加大政策合議的難度、政策傾向于強勢群體、降低政府的政策效率、擴大政策過程非理性因素的影響等。

　　總體看，公民社會參與政策過程產(chǎn)生的積極影響是主要的，居于主導(dǎo)地位。隨著中國公民社會的發(fā)展、成熟和政策過程的一系列變革，公民社會參與政策過程產(chǎn)生的消極影響會逐步規(guī)避或減少。

　　公民社會參與政策過程的制約因素

　　目前，中國公民社會參與政策過程還存在許多問題，不管從公民社會自身，還是從政府方面都有一些制約因素。

　　公民社會方面存在的制約因素有：一是公民個體層面，表現(xiàn)為公民參與意識不強，公民參與能力不足，公民參與的組織化程度不高，民間組織的數(shù)量少、活動范圍有限，尤其政治參與和政策倡導(dǎo)型的民間組織占的比重較小。二是公民社會組織層面，表現(xiàn)為利益代表和利益表達意識不強；自身民主治理和制度建設(shè)滯后；公民社會組織的資源不足；公民社會組織的獨立性有待增強；過度追求經(jīng)濟利益的傾向等。三是公民社會價值層面，表現(xiàn)為公共輿論缺乏應(yīng)有的自主性；各社會群體利用媒體參與政策過程的不均衡；過度商業(yè)化和市場化的媒體對公共輿論的操控；公共輿論影響政策過程的非理性與情緒化。

　　政府方面存在的制約因素有：一是部分政府官員的思想觀念未能轉(zhuǎn)變，不愿開放政策過程，對公民社會參與政策的能力持懷疑態(tài)度，甚至擔(dān)心公民參與會增加政策成本、降低政策效率。二是政策過程的開放程度不高，公民社會參與政策過程的范圍和深度有限，各類民間組織無法獲得平等的參與地位與參與資格。三是公民社會參與政策過程的制度建設(shè)滯后，參與的制度化和法制化程度低。四是公民社會成長的制度環(huán)境不完善，公民社會組織成立的門檻過高，對公民社會參與活動限制過嚴(yán)，對公民社會內(nèi)部事務(wù)干預(yù)過多，對公民社會成長培育支持不夠，對公民社會的營利行為缺乏規(guī)范。

　　公民社會參與政策過程存在問題的原因是多方面的，既有歷史原因，又有體制原因和制度原因。

　　中國公民社會影響政策過程的發(fā)展趨勢

　　隨著中國經(jīng)濟發(fā)展、政治民主化改革的深化，公民社會將逐步由不成熟走向成熟，公民社會將進一步參與或影響政策過程，導(dǎo)致政策過程發(fā)生一系列變革。

　　強化公民社會對政策過程的參與和影響必須采取一系列措施，促進中國公民社會發(fā)育、成長、成熟。一是促進民間組織的數(shù)量與規(guī)模擴大。按照我國頒布的《社會團體登記管理條例》，我國對民間組織實行雙重管理，民間組織設(shè)立的較高門檻，使得很多民間組織無法獲得政府部門的批準(zhǔn)，具備合法身份。促進民間組織數(shù)量與規(guī)模擴大的重要前提是改善民間組織發(fā)展的制度環(huán)境，應(yīng)該將登記審批制度改為備案制度，對所有民間組織開放備案注冊平臺，鼓勵各種民間組織到民政部門進行備案注冊。然后針對民間組織的不同類型，實行不同的登記審核制度。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善程度是考量民間組織組織化水平高低的重要標(biāo)尺。民間組織也要建立自律制度。通過自律制度的建立和完善增強民間組織的凝聚力和吸引力，促使民間組織承擔(dān)更多的社會責(zé)任。二是增強民間組織的相對獨立性。改善民間組織領(lǐng)導(dǎo)人員結(jié)構(gòu)，逐步減少現(xiàn)任官員或退休官員在民間組織的任職，弱化民間組織的“官辦”色彩，購買民間組織的公共服務(wù)，提高民間組織的經(jīng)濟獨立性。三是提升民間組織的社會影響力。宣傳報道民間組織活動，為民間組織的政策參與開放更多的公共空間。四是正確引導(dǎo)公共輿論。盡快出臺法律法規(guī)，為公民網(wǎng)絡(luò)參與提供法律保障。重視輿情和輿論，及時回應(yīng)公民社會的輿論訴求。

　　與此同時，政策過程也需發(fā)生相應(yīng)變革。一是政策過程的制度化。目前，我國關(guān)于政策制定、執(zhí)行與評估已經(jīng)有了相應(yīng)的制度規(guī)范。但這些制度規(guī)范還比較宏觀，缺乏具體的實施細(xì)則，真正要實現(xiàn)政策過程的制度化必須制定各項制度的實施細(xì)則，將各項制度落到實處。同時加大制度執(zhí)行力度，強化制度的落實效果。二是政策過程的透明化。政策過程透明化必須公開政策信息，利用先進技術(shù)手段將政策過程信息向社會公開，接受監(jiān)督，借助網(wǎng)絡(luò)平臺整合民意，將公民社會政策建議的采納結(jié)果及時向社會公布。三是政策過程的民主化。在政策的制定、執(zhí)行和評估階段為公民社會提供更多的參與方式和渠道。比如擴寬公民制度化參與渠道，增加公民社會直接參與政策過程的制度供給，加快公民社會參與政策過程的配套制度建設(shè)等。

　　伴隨著中國公民社會的發(fā)展成熟和政策過程的變革，公民社會參與或影響政策過程的趨勢是：以政策過程參與為方向；以制度化參與方式為主；以公共利益為取向；以黨和政府為主導(dǎo)，最終會帶來中國公民社會參與政策過程的范式轉(zhuǎn)換。即：從個體參與到有組織參與、從政府壟斷到政社合作、從政府統(tǒng)合到多元利益主體博弈、從政府內(nèi)部合法化到公眾認(rèn)可。

　　中國公民社會是在中國特殊國情的背景中發(fā)育成長的。不管中國公民社會如何發(fā)展壯大，中國公民社會對政策過程影響力的大小或強弱，中國公民社會都不可能也不應(yīng)該站到政府的對立面。政府在公民社會的壓力下開放更多的公共空間，公民社會尋求與政府的合作，在黨和政府的主導(dǎo)下有序地參與或影響政策過程是中國公民社會影響政策過程總的發(fā)展趨勢。

　�。ㄗ髡邽猷嵵荽髮W(xué)公共管理學(xué)院教授，國家社科基金項目“中國公民社會的興起對政策過程的影響研究”負(fù)責(zé)人；本文系該項目成果部分內(nèi)容，項目編號：05BZZ018）