公益訴訟：起訴主體應(yīng)當(dāng)開放

張衛(wèi)平2011年12月23日08:50來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）近日已向社會(huì)公開，并廣泛征求修改意見，毫無疑問，這是立法民主化的一大進(jìn)步，值得贊許和推崇。筆者注意到該修正案中有諸多亮點(diǎn)，如小額訴訟程序、訴前證據(jù)保全、訴前財(cái)產(chǎn)保全、行為禁令等。在修正案中，法律首次明確規(guī)定了公益訴訟制度，這也是此次民事訴訟法修改的最大亮點(diǎn)之一。

　　《草案》回應(yīng)維護(hù)公共利益的基本訴求

　　《草案》第8條規(guī)定，在《民事訴訟法》中增加一條，作為第55條，該條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。如果這一規(guī)定能夠得到立法機(jī)構(gòu)的正式認(rèn)可，將使那些與環(huán)境污染糾紛、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的糾紛案件沒有直接利害關(guān)系的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以利用自己的組織優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)，提起并進(jìn)行有關(guān)侵害或損害公益的訴訟，從而有效地維護(hù)社會(huì)公共利益，改變現(xiàn)實(shí)中一些機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟無法可依的“良性違法”狀態(tài)?？梢哉f，此次民事訴訟法的修正至少在這一點(diǎn)上很好地回應(yīng)了社會(huì)關(guān)于維護(hù)公共利益的基本訴求，也正因如此，關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定才成為一大亮點(diǎn)。但筆者認(rèn)為，針對(duì)《草案》，公益訴訟制度的建構(gòu)還有待進(jìn)一步完善。其中一點(diǎn)就是提起公益訴訟的主體范圍還應(yīng)當(dāng)放開。

　　公益訴訟主體應(yīng)向個(gè)人和其他組織開放

　　《草案》將公益訴訟的主體限定于有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，而沒有向個(gè)人和其他組織開放。這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”是一種抽象模糊的表達(dá)，一般而言應(yīng)該是指國(guó)家機(jī)關(guān)。從公益的維護(hù)與法律監(jiān)督職能的聯(lián)系而言，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于有關(guān)機(jī)關(guān)之列?！吧鐣?huì)團(tuán)體”這一概念同樣具有一定模糊性，實(shí)質(zhì)問題是，這里所指的社會(huì)團(tuán)體是否包含那些沒有經(jīng)過登記的團(tuán)體、組織。此處存在一個(gè)對(duì)于公益訴訟提起的主體，是否應(yīng)當(dāng)持一種開放態(tài)度的問題。從鼓勵(lì)公益訴訟、更好維護(hù)社會(huì)公共利益的角度，似乎應(yīng)當(dāng)持一種更為開放的態(tài)度。如果以此態(tài)度，則不應(yīng)當(dāng)對(duì)主體加以限制，社會(huì)團(tuán)體就應(yīng)當(dāng)包括未經(jīng)登記的社會(huì)團(tuán)體，也應(yīng)當(dāng)包括個(gè)人和實(shí)質(zhì)從事社會(huì)公益的企業(yè)。在現(xiàn)實(shí)中，有許多NGO組織因?yàn)楦鞣N原因并沒有在民政部門登記，而是在工商部門登記成為企業(yè)，以企業(yè)的名義進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。因此，這些組織也不應(yīng)當(dāng)被排除在提起公益訴訟的主體之外。另外，除了機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他組織有提起公益訴訟的欲望和要求之外，個(gè)人往往也有提起公益訴訟的訴求，無論是基于制造社會(huì)影響，還是基于社會(huì)奉獻(xiàn)和關(guān)愛。從以往的情形來看，律師是個(gè)人提起公益訴訟的主力，有不少律師熱衷于公益，也希望利用自己的法律知識(shí)和技能，通過司法途徑維護(hù)公益。雖然不排除律師或其他個(gè)人利用公益訴訟提高自己的社會(huì)知名度，但通過啟動(dòng)訴訟程序維護(hù)公益對(duì)于社會(huì)、對(duì)于法治總是有利的。

　　為私益動(dòng)機(jī)而取得維護(hù)公益效果也很好

　　對(duì)任何事情都有一個(gè)限度或限制是人們的習(xí)慣性思維。人們最擔(dān)心的是，如果不對(duì)個(gè)人以及那些沒有登記的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行限制，就可能導(dǎo)致公益訴訟的濫用以及放松對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)管，甚至由于認(rèn)可這些組織可以提起訴訟，就有鼓勵(lì)這些組織發(fā)展的疑慮。顯然，這種思維還是一種“管控”思維。我們不排除有些個(gè)人的確會(huì)利用公益訴訟為己謀求私利，公益訴訟也可能會(huì)遭到濫用，但這顯然不是排除個(gè)人和其他組織提起公益訴訟的理由，因?yàn)闄C(jī)關(guān)和團(tuán)體同樣可能存在私利，只不過表現(xiàn)方式和內(nèi)容有所不同而已。況且，即使是為了私益的動(dòng)機(jī)而取得維護(hù)公益的效果不也很好嗎？市場(chǎng)機(jī)制就是以同樣原理推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的。公益訴訟的本質(zhì)是試圖通過法律彌補(bǔ)因?yàn)檎褪袌?chǎng)的雙重失靈所帶來的缺陷。由于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體與地方政府的各種關(guān)聯(lián)、制約，使得它們?cè)谔崞鸸嬖V訟的獨(dú)立性和自主性方面可能會(huì)大打折扣，所以，如果我們不在公益訴訟的主體方面向個(gè)人和其他組織開放，則公益訴訟的適用性和實(shí)際作用就是非常有限的，也就有可能成為一種“模特兒條款”或“裝飾性條款”，甚至“植物人條款”。

　　在程序中防止濫用公益訴訟

　　要使公益訴訟順暢地進(jìn)行，防止濫用公益訴訟，可以在起訴、受理以及訴訟程序中加以防范，審判機(jī)關(guān)可以根據(jù)個(gè)案情形具體予以把握，通過客觀認(rèn)定事實(shí)，正確適用民事訴訟法和實(shí)體法的有關(guān)規(guī)定，就可以有效地防止公益訴訟的濫用。當(dāng)事人欲濫用公益訴訟，就必須要捏造事實(shí)，偽造證據(jù)，因此也可以通過對(duì)偽造證據(jù)的違法行為進(jìn)行懲處，以威懾濫用公益訴訟的人。

　　當(dāng)然，公益制度的建構(gòu)除了完善起訴主體外，還有諸多需要明確規(guī)定的地方，例如在程序方面，應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定：公益訴訟案件由中級(jí)以上人民法院管轄，提起訴訟的種類（禁止加害人作為或不作為之訴、回復(fù)原狀之訴等），禁止被告反訴，不得調(diào)解或和解，不適用一般民事訴訟中的自認(rèn)，法院可以依據(jù)職權(quán)收集證據(jù)，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，等等。沒有這些相應(yīng)的具體規(guī)定，公益訴訟還不能有效運(yùn)行。當(dāng)然，更重要的是要有一個(gè)強(qiáng)有力的司法，沒有權(quán)威的司法，即使作出了維護(hù)公益的生效判決也將難以得到執(zhí)行，而這可能是公益訴訟所面臨的真正難題。

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