依法理財、科學理財、民主理財是我國財政管理的基本原則，也是改進我國財政管理的目標�？梢灾v，我國的財政管理與這樣一個目標尚有相當大的距離。當前我國財政預算的一個突出問題是，預算執(zhí)行經(jīng)常大幅度突破全國人民代表大會批準的國家預算。從維護法律的嚴肅性和提高預算使用效率角度出發(fā)，我國財政預算亟待由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變。

　　2011年11月16日召開的國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國預算法修正案（草案）》。據(jù)報道，“此次修改的基本原則是，要增強預算的科學性、完整性和透明度”。

　　“十一五”期間財政收支預算與實際執(zhí)行結(jié)果的對比

　　國家財政預算是國家機器運行、發(fā)揮政府職能的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大以及公共財政在資源配置、收入分配、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等方面發(fā)揮的作用越來越重要，加強國家預算的嚴肅性和法律約束力顯得非常必要。毛澤東曾指出：“國家的預算是一個重大的問題。里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向�！眹�家預算對制約政府行為、保證其按照正確方向前進具有重要意義。現(xiàn)行的憲法規(guī)定，每年國家的預算和預算執(zhí)行情況須得到最高權(quán)力機構(gòu)全國人民代表大會的審查和批準，從法律上對國家預算的崇高地位予以了確認。

　　由全國人民代表大會批準的預算具有法律效力，執(zhí)行這一預算是政府履行依法行政的職責，是一件十分嚴肅的事情。國家預算應該是硬約束或緊約束，而非軟約束。然而，從近年來我國財政預算和財政預算執(zhí)行的情況可以看到，政府非常重視收支平衡（這無疑是對的），而對于按照預算規(guī)定的規(guī)模去執(zhí)行卻重視不夠。財政預算的執(zhí)行結(jié)果，經(jīng)常是大幅度地突破預算（見下表）。

　　從下表數(shù)據(jù)可推算出，在2006—2010年的五年間，每年實際收入比預算收入分別高出9.3、16.6、5.5、3.7和13.3個百分點，平均高出9.7%；每年實際支出比預算支出分別高出4.8、7.5、3.3、-0.6和6.7個百分點，平均高出4.4%。預算收入和執(zhí)行間有著2247億元至9150多億元不等的差距，預算支出和執(zhí)行間有著-361億元至5045億元不等的差距。其中，2008年和2009年兩年的差距較小，而且只有2009年的實際支出沒有突破預算，其他年份的預算特別是預算收入被大幅度突破。這在一定程度上致使預算失去其應有的意義。

　　根據(jù)下表數(shù)據(jù)，五年來，實際收入比預算收入總計高出25387億元，實際支出比預算支出總計高出11216億元。這意味著，“十一五”期間有25387億元的財政收入和11216億元的財政支出沒有得到全國人民代表大會審查和批準，而只是向人大常委會進行了通報和事后報告。憲法規(guī)定，人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權(quán)“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”，以及1999年《全國人大常委會關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》對預算超收的使用所做的規(guī)定，均應理解為事前的審查和批準，而非僅是通報或事后報告。

　　應該看到，近年來的超收資金被主要用于教育支出、對地方稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、解決出口退稅陳欠和減少財政赤字等方面，并預留一部分用于緩解未來預算安排的壓力。應該講，這樣的安排總體上是合理的。

　　預算超收與年底突擊花錢

　　財政收入和支出大幅度突破預算，多少會影響到預算安排的合理性和有效性。由于超收部分缺乏審批和監(jiān)督，極易造成浪費。在中國，一些單位年底突擊花錢的現(xiàn)象非常普遍。這固然與財政收支在全年時間上的不均衡性、審批制度不完善，以及諸如“不得把本年度的收入和支出轉(zhuǎn)為下年度的收入和支出”，“不得隨意把預算外收入和支出轉(zhuǎn)為預算之內(nèi)”等不合理的規(guī)定有關(guān)，但這與超收過多也不無關(guān)系。那些來自上級的追加撥款，不少為預算的超收部分。這部分資金中相當多由于倉促上陣、缺乏精心安排而易被濫用，從而可能加劇我國資金緊張的狀況。大量超收的資金在客觀上助長了政府追求奢華、花錢大手大腳的不良作風，成為“三公”消費中揮霍浪費現(xiàn)象屢禁不止的客觀條件。

　　從四個方面改進預算管理

　　從依法理財、科學理財、民主理財?shù)慕嵌�，現(xiàn)行預算管理應在以下方面加以改進。

　　1.從指導思想上應強化國家預算的法治觀念，實現(xiàn)預算管理軟約束向硬約束或緊約束的轉(zhuǎn)變。這有助于規(guī)范政府行為，抑制政府追求短期政績的超收沖動，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，加快我國建設法治國家的進程。同時，要改變那種認為財政收入越多越好、國家預算可隨意突破的思想，對財政收入大幅度超收的危害應有足夠認識。

　　2.改進預算編制方法，實現(xiàn)預算收入制定的科學化。不應簡單地以GDP的規(guī)劃增長率作為預算收入的增長率，或有意留有過大的余地，現(xiàn)實經(jīng)濟中諸多因素（如通脹、稅收結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)、收入分配格局等）都會使財政收入的增長速度較大幅度地高于GDP的增長速度。建議加大在加強預算制定部門能力建設方面的投入，使預算部門的工作盡快達到國際先進水平，做到保持超收規(guī)模在5%以內(nèi)。

　　3.對超收資金的使用應有嚴格預算。各級政府不得自行處理超收資金，須依法事先將超收資金的使用方案報人大常委會審查批準，改變只是向人大常委會通報或事后報告的做法。還可以考慮在做預算的時候，預先進行綱要式的超收預算，作為國家預算的一部分，由全國人民代表大會審查批準。稅收形勢良好時，可考慮加大減稅的力度以減輕企業(yè)和人民的負擔。財政預算執(zhí)行非均衡性的存在，是造成年底突擊支出的一個重要原因。應利用超收資金，適當擴大預留資金的規(guī)模，緩解這種收入不均衡帶來的支出不均衡。

　　4.改進國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的制定工作，加強規(guī)劃對全社會經(jīng)濟行為的引導作用。我國各個專項規(guī)劃都是以“五年規(guī)劃綱要”給出的增長目標為依據(jù)的，經(jīng)濟增長目標定得過低，未能起到規(guī)劃的引導作用，再加上財政預算的不合理制定，這是造成實際執(zhí)行情況遠遠偏離財政預算的重要原因。比如，“十一五”規(guī)劃提出2010年煤炭需求量25億噸的目標，而當年全國原煤的實際產(chǎn)量為32.4939億噸。

　　據(jù)2012年3月5日財政部公布的2011年預算執(zhí)行結(jié)果，全國財政超收14020億元（遠遠超過“十一五”期間的年超收最大值）。這進一步凸顯解決問題的迫切性。

　　總之，我國財政預算亟待由軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變，預算編制和國家發(fā)展規(guī)劃工作亟待改進與完善，國家預算的嚴肅性和法律約束力亟待強化。應把實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變當做落實科學發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容。毫無疑問，這將有助于發(fā)揮全國人民代表大會對政府工作的監(jiān)督職能，提高各級政府依法行政的法律意識，推進政府職能的轉(zhuǎn)變，加快我國的法制建設；同時也有助于提高預算資金的使用效率，減少浪費，促進清正廉潔，以更好地服務于建設科學、民主、文明、富強的社會主義偉大國家的任務。

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