梳理中國改革開放以來取得的成績及面臨的問題，都可以從地方政府尋求到其歸宿，中國地方政府在中國市場化進程中發(fā)揮著巨大的作用。“十二五”是中國轉(zhuǎn)型的新時期，也是中國改革的關(guān)鍵時期。地方政府最貼近群眾，地方政府是政策的具體實施者，“民生的保障與改善”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“包容性增長”的實現(xiàn)都與地方政府密切相關(guān)。地方政府的角色定位、行為方式直接決定了政策的實施效果。因此，明確及發(fā)揮地方政府的應(yīng)有角色是實現(xiàn)“十二五”改革目標(biāo)及中國經(jīng)濟順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

　　中國的地方政府具有一般地方政府的特征，即福利型和經(jīng)濟人兩種屬性。作為福利型政府，地方政府可以通過制定本地區(qū)的政策，尋求本地區(qū)社會福利的最優(yōu)。作為經(jīng)濟人政府，在參與地區(qū)經(jīng)濟活動過程中尋求自身利益的最大化。而中國的地方政府同時也擔(dān)當(dāng)著企業(yè)經(jīng)營者的角色。一方面地方政府具有強烈的企業(yè)家特點，以經(jīng)濟利益為核心，追求GDP增長和財政收入的提高，善于利用中央的各種政策資源與本地資源相結(jié)合；另一方面，積極與本地區(qū)的企業(yè)相聯(lián)合，為本地企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造好的投資環(huán)境并努力消除發(fā)展中的各種障礙，為地方企業(yè)的發(fā)展鋪平道路。

　　對于地方政府，要肯定其積極作用的時代性和合理性，但是在轉(zhuǎn)軌的新階段，也應(yīng)很好地對其因勢利導(dǎo)，促進其職能的轉(zhuǎn)變。

　　其一，地方政府穩(wěn)定、可持續(xù)收入來源的確立。首先要確立地方主體稅種，完整的地方稅體系應(yīng)由主體稅種、輔助稅種及相應(yīng)的配套稅種組成，主體稅種的建立是地方稅稅種配置的主要內(nèi)容。其次，完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度。事權(quán)下移、財權(quán)上移的現(xiàn)實，要求完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證地方政府的良性運轉(zhuǎn)。據(jù)此，我國應(yīng)逐步降低稅收返還的比例，直至取消稅收返還；增加涉及民生導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付因素，逐步完善公式法的轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的平衡縱向、橫向財力的作用。

　　其二，官員考核體系的改革。對官員的激勵機制主要來自于經(jīng)濟和政治兩個方面，其中政治激勵即為官員考核機制。官員考核機制的改革主要涉及兩方面的內(nèi)容，一是考核標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及其體系化和具體化，應(yīng)依據(jù)地方政府職能，總體上確定其有所為和有所不為，確立總體考核體系，使其具有可持續(xù)性。依據(jù)地方政府的公共服務(wù)提供者的職能，降低經(jīng)濟指標(biāo)GDP在官員考核體系中的比重，同時經(jīng)濟指標(biāo)要GDP總量、人均GDP及綠色GDP兼顧，將考核比重傾斜于民生指標(biāo)�？己梭w系的細(xì)化應(yīng)避免一刀切，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的不同情況及問題適當(dāng)加入考核標(biāo)準(zhǔn)，例如對于資源型城市，可加入生態(tài)建設(shè)的因素等，使其具有一定的靈活性。二是官員問責(zé)機制的完善。在我國，行政問責(zé)制也并不陌生，但是在實施的過程中，往往流于形式，責(zé)任與權(quán)力不對等，因此，應(yīng)構(gòu)建一套從問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)方式、問責(zé)程序、問責(zé)成本到問責(zé)反饋的問責(zé)體系，同時要加強監(jiān)管部門的執(zhí)行力，推動地方政府從角色上更好地體現(xiàn)其公共性。

　　其三，政府公共服務(wù)合同外包的推進。公共服務(wù)外包是20世紀(jì)70年代以來西方國家行政改革的重要內(nèi)容。其核心就是把競爭機制引入公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的環(huán)節(jié)，打破政府獨辦公共服務(wù)的壟斷局面，從公共服務(wù)的供給角度來看，這不僅使公共服務(wù)的提供更具效率，解決公共服務(wù)供給不足的問題，同時通過公共服務(wù)外包，可以進一步提高政府為社會發(fā)展服務(wù)的能力和水平，使社會公眾的實際需求得到真實的反映。黨的十七大就明確提出要加快政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的要求，目前在我國的一些中心城市，已逐步推進公共服務(wù)的外包進程。結(jié)合我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特點，在推進我國公共服務(wù)合同外包的過程中，要明確及發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，從政府層面構(gòu)建監(jiān)管機制和激勵機制，保證社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；同時也要加強對相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)及完善，使整個公共服務(wù)外包過程都在規(guī)范的市場秩序下進行。

　　其四，微觀力量的培育。地方政府的運轉(zhuǎn)及職能實現(xiàn)的物質(zhì)保障是稅收收入，因此，作為納稅人的微觀個體具有對政府監(jiān)督的權(quán)力；地方政府的職能是運用公共財政行使公共權(quán)力、保證公共利益的實現(xiàn)，而作為公共產(chǎn)品及服務(wù)接受者的微觀個體，對于地方政府的績效也具有評價的權(quán)力。地方政府最貼近民眾，反之民眾也是對地方政府最直接和有力的監(jiān)督。因此，要保證地方政府的角色順利轉(zhuǎn)變，要培養(yǎng)微觀力量。首先，經(jīng)濟是基礎(chǔ)，應(yīng)調(diào)整我國的國民收入分配格局，讓居民和企業(yè)更多地分享改革的成果，使居民和企業(yè)具有足夠的經(jīng)濟實力來參與市場經(jīng)濟，這在一定意義上也是對一直以來追求經(jīng)濟效益的地方政府的一種解放，地方政府從微觀主體收入的增長中，獲取足夠的財政收入來提供更有效的公共服務(wù)及產(chǎn)品。其次，應(yīng)在官員考核的制度設(shè)計上，將居民和企業(yè)的意見以一定比重納入其中，并使其成為一種常態(tài)，培養(yǎng)地方政府主動提供公共服務(wù)的意識。最后，為居民和企業(yè)對地方政府的監(jiān)督提供通道，即地方政府的政務(wù)要公開，預(yù)算收支應(yīng)透明化，財政支出要體現(xiàn)民意。微觀個體的訴求得以實現(xiàn)，經(jīng)濟地位得以提高，是一個國家實現(xiàn)民富國強的根本所在。

　�。ㄗ髡邌挝唬簴|北師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）