為了保持政府信息公開評估的制度化和常規(guī)化，自2009年11月，中國人民大學(xué)公眾參與中心與中國法律中心聯(lián)合發(fā)起“中國政府信息公開觀察”項目。結(jié)合近幾年的觀察和評測，本文提出目前政府信息公開工作存在的若干問題及改進(jìn)建議。

　　轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步樹立“公開為原則、不公開為例外”的理念，加強(qiáng)主動公開的廣泛性、及時性、準(zhǔn)確性和便利性

　　自《政府信息公開條例》頒布實施以來，各級政府機(jī)關(guān)陸續(xù)制定、發(fā)布了一系列相關(guān)政策法規(guī)，政府信息公開的范圍不斷擴(kuò)大、力度不斷增強(qiáng)，得到了公眾的認(rèn)可。但是從評測過程來看，政府信息公開供給與公眾信息獲取需求之間仍然存在著較大的問題，主要表現(xiàn)在：一些部門尚未建立起政府信息發(fā)布機(jī)制，或者缺乏具有操作性的細(xì)化規(guī)定，影響了政府信息公開工作的開展；在財政預(yù)算與決算報告、行政事業(yè)性收費、政府集中采購等依法屬于政府主動公開的重點領(lǐng)域，仍然存在著公開不及時、形式不規(guī)范、內(nèi)容不具體等問題；部分政府部門沒有及時向當(dāng)?shù)匦畔⒐�開查閱場所報送信息，弱化了信息公開查閱場所的服務(wù)效果；政府新聞發(fā)布會制度有待常態(tài)化、規(guī)范化。另外，提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)、單位在實踐中缺乏信息公開的意識和動力。

　　因此各級政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立“公開為原則、不公開為例外”的理念，進(jìn)一步加強(qiáng)信息主動公開工作。一是逐步擴(kuò)大信息主動公開范圍，包括“三公”經(jīng)費、財政預(yù)算決算等涉及政府自身運(yùn)作和開支的信息公開、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施情況、突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查等政府信息的公開，并對公眾關(guān)心的熱點領(lǐng)域的情況予以全面及時的回應(yīng)。二是進(jìn)一步提高信息主動公開的質(zhì)量。在內(nèi)容上，完善政府信息公開指南和目錄；不斷細(xì)化政府財政預(yù)算、決算報告，盡可能精確到部門一級；建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，確保政府信息公開的準(zhǔn)確性和一致性。此外，在進(jìn)一步推動各級政府部門政府信息公開工作的同時，紅十字會、電力企業(yè)等公共服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)信息公開意識，加強(qiáng)自身的透明化建設(shè)，主動公開與服務(wù)對象緊密相關(guān)的信息。公共企事業(yè)單位的主管部門、政府信息公開主管部門應(yīng)當(dāng)通過多種途徑加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的信息公開工作。

　　進(jìn)一步拓寬政府信息依申請公開的渠道，著力解決公共企事業(yè)單位信息公開難等問題

　　從評測過程來看，在政府信息依申請公開方面，主要存在三方面的問題：

　　一是公民申請信息公開的渠道不暢通。有些政府機(jī)關(guān)尚未完全按照《政府信息公開條例》的規(guī)定建立健全依申請信息公開方式，有些政府機(jī)關(guān)將申請途徑僅局限于電話，或者僅局限于快遞、電子郵件等，對于公眾以其他方式提出的信息公開申請不予答復(fù)，還有一些政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站的申請欄目實際上并不可用，或并不受理網(wǎng)絡(luò)申請，使得網(wǎng)絡(luò)申請平臺的設(shè)立目的落空。同時，在受理信息公開申請時仍存在過度收集個人信息、要求申請人提供額外證明材料等情況，給公民帶來不必要的負(fù)擔(dān)，變相提高了政府依申請公開的門檻。

　　二是存在未按法定期限答復(fù)、答復(fù)內(nèi)容不完整、未按申請人要求的形式進(jìn)行答復(fù)的情形。

　　三是存在拒絕答復(fù)，且沒有對拒絕答復(fù)理由進(jìn)行說明，或者以不合法理由拒絕答復(fù)的情形。評測結(jié)果顯示，調(diào)查對象以各種不正當(dāng)理由拒絕公開所申請信息的比例較高。例如，以“您所申請的信息不屬于政府信息依申請公開的范圍”為由不予提供信息，實際上是一種簡單敷衍申請人的做法；以涉及第三方商業(yè)秘密為由不予公開，卻沒對所申請政府信息是否屬于商業(yè)秘密進(jìn)行嚴(yán)格的判斷，也沒有征求第三方意見，以及以“涉及敏感信息”為由不予公開政府信息，這些都是不符合《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定的做法。

　　政府信息公開工作在依申請公開方面應(yīng)從以下方面加以改進(jìn)：一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善申請信息公開的方式，拓寬廣大群眾申請信息公開的渠道。二是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的期限和申請人要求的內(nèi)容、形式進(jìn)行答復(fù)，對公眾提出的信息需求應(yīng)當(dāng)快速和公正地進(jìn)行處理，因征求第三方意見、部門協(xié)調(diào)等原因需延期的，應(yīng)及時告知申請人。三是拒絕答復(fù)的理由應(yīng)該正當(dāng)、充分，嚴(yán)格以有關(guān)政府信息公開的法律規(guī)范為依據(jù)。

　　提高政府信息公開工作考核制度、社會評議制度的透明度，進(jìn)一步疏通救濟(jì)渠道，重視權(quán)利救濟(jì)的公正性、獨立性和強(qiáng)制力

　　從2011年的評測結(jié)果來看，信息公開申請在監(jiān)督和救濟(jì)方面仍需進(jìn)一步完善，相關(guān)制度執(zhí)行力不強(qiáng)的問題仍然突出。具體表現(xiàn)在：

　　一是政府信息公開考核制度尚未建立，考核過程未向公眾公開，且評估多由考核對象自身進(jìn)行，采用內(nèi)部考核方式，缺乏外部監(jiān)督，考核的客觀性、公信力受到質(zhì)疑。

　　二是社會評議的相關(guān)制度規(guī)范亟須建立，社會評議的過程與結(jié)果都處于不公開、不透明狀態(tài)，社會監(jiān)督力度、效用較為有限。

　　三是一些單位政府信息公開責(zé)任追究制度尚未建立，已建立責(zé)任追究制度的單位實施效果不夠理想，存在規(guī)定不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)等問題。

　　四是信息公開個案救濟(jì)制度基本處于休眠狀態(tài)，大多數(shù)政府部門信息公開指南未對舉報、復(fù)議和訴訟的具體受理機(jī)構(gòu)作出指引，也未將個案救濟(jì)情況納入責(zé)任追究范圍。從本次觀察的30個省級政府來看，全省范圍內(nèi)受理政府信息公開的復(fù)議案件為0的有7個，訴訟案件為0的有13個，受理復(fù)議案件低于10件的有20個，訴訟案件低于10件的有25個。在條例實施不足三年之時，受理信息公開案件數(shù)量過低從另一個角度說明個案救濟(jì)基本仍處于休眠狀態(tài)。

　　政府信息公開工作應(yīng)在以下方面有所突破：一是在工作考核制度、社會評議制度等方面，細(xì)化工作考核和評議制度規(guī)范，并及時向社會公開，滿足公眾了解政府信息公開工作考核情況的需要，發(fā)揮社會評議對督促政府信息公開工作的作用。二是在責(zé)任追究制度方面，建立健全責(zé)任追究制度，增加規(guī)范的可操作性。三是在個案救濟(jì)制度方面，制定專門的為公民舉報、復(fù)議和訴訟提供具體指引的制度規(guī)范信息公開指南，為公民個案救濟(jì)提供具體的指引，重視權(quán)利救濟(jì)的公正性、獨立性和強(qiáng)制力，確保個案救濟(jì)的實際效果。

　　另外，通過兩年來對各政府機(jī)關(guān)政府信息公開工作年度報告的觀察分析，我們發(fā)現(xiàn)，大部分年度報告的公開內(nèi)容仍然是粗線條的，存在“形式上公開多，實質(zhì)上公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少”的問題，建議國務(wù)院辦公廳出臺年度報告指引范本，細(xì)化年報內(nèi)容，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明發(fā)布的信息，提高年度報告的規(guī)范性、提升年度報告的可讀性、充實年度報告的信息量、增強(qiáng)年度報告的科學(xué)性。 （作者為北京大學(xué)法學(xué)院副院長）

　　相關(guān)鏈接

　　調(diào)查樣本情況

　　2011年中國人民大學(xué)公眾參與中心，聯(lián)合中國政法大學(xué)、南開大學(xué)等8所高校，組成8支評測團(tuán)隊，針對國務(wù)院下設(shè)的43個機(jī)構(gòu)、全國30個省級行政單位以及河北、遼寧等6個典型省級行政單位及下屬單位2010年的政府信息公開情況，進(jìn)行了深入細(xì)致的觀察和評估。評測團(tuán)隊綜合運(yùn)用了發(fā)起信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)檢測、實地調(diào)研等手段，最終形成了《中國行政透明度報告·2010年度》。本調(diào)查與建議即出此報告。