轉(zhuǎn)變政府職能，是行政管理體制改革的核心內(nèi)容之一。我國是在沒有多少理論積累的條件下，在長時間實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和千百年來受中國傳統(tǒng)政治文化影響頗深的背景下，來認(rèn)識和推動政府職能的轉(zhuǎn)變的。因而，對一些問題的認(rèn)識在短時間內(nèi)不夠準(zhǔn)確、不太清晰，是正常的，但需要理清。

　　一、在概念界說上，應(yīng)少用“政府職能”，多用“政府職責(zé)”

　　在轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)踐過程中，對政府職能的界說還比較混亂。最典型的一個現(xiàn)象是把有關(guān)國家機(jī)器的一切活動、行動、功能、職責(zé)等“一股腦兒”地都解釋為政府職能。比如，“正確處理公平與效率的關(guān)系”與“處理好外交、國防、社會保障和對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控”等，固然都是對政府職能大體合理的解釋，但它們在國家及其運(yùn)行活動中所處的層次顯然是不同的，前者比較原則，后者是一些比較具體的工作，二者在邏輯層次上有明顯差異。

　　現(xiàn)代政府的職能應(yīng)當(dāng)劃分為“政府的功能”與“政府的職責(zé)”兩個層次。政府的功能，是指政府依托國家權(quán)力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的活動。如處理公平與效率、集中與分權(quán)、國家之間等重要的社會關(guān)系。在這些領(lǐng)域，一般不涉及轉(zhuǎn)變職能的問題。政府的職責(zé)，是政府對社會必須履行的基本義務(wù)，即政府職能中比較“實(shí)”的一部分。比如，中央政府（或聯(lián)邦政府）一般負(fù)責(zé)法制、財(cái)稅、國防、外交、宏觀調(diào)控、社會保障、情報(bào)與國家安全等，地方政府一般負(fù)責(zé)公安、文化、衛(wèi)生、中小學(xué)、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、就業(yè)指導(dǎo)、市政、住房建設(shè)等。轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)是調(diào)整政府職責(zé)。處于轉(zhuǎn)型期的國家，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)的程度會更大一些。建議政界和學(xué)術(shù)界在闡述和分析政府的具體工作任務(wù)時，少使用“政府職能”概念，多使用“政府職責(zé)”概念，引導(dǎo)方方面面做具體的思考和界說。

　　二、不同層級的政府，抓的“事”應(yīng)有所不同

　　對政府職能的轉(zhuǎn)變，還缺乏細(xì)節(jié)性認(rèn)識。比如各個政府部門應(yīng)該如何具體分工，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府之間在職能配置方面如何分工等問題的認(rèn)識還不清晰。

　　在正常情況下，不同層級的政府抓的“事”應(yīng)有所不同，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。但是，當(dāng)前的一個突出問題是，我國政府在縱向間的職責(zé)劃分很不明確，其基本特征是“職責(zé)同構(gòu)”，也即在政府間關(guān)系上，不同層級的政府在縱向間職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。這種“職責(zé)同構(gòu)”的政府縱向間關(guān)系模式，不利于地方政府履行職責(zé)。各個層次的政府都應(yīng)直接提供社會管理和公共服務(wù)，但各個層次的政府不應(yīng)提供相同的管理和服務(wù)。對不同層級的政府，職能轉(zhuǎn)變的要求是不同的。例如，縣級政府的職能轉(zhuǎn)變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題。高層次政府在法制建設(shè)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管方面的職責(zé)權(quán)重較大；地方和基層政府在社會管理和公共服務(wù)方面職責(zé)權(quán)重較大。在這些問題上，要改變管理思路，以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，理順各級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)系，實(shí)行縱向間政府的合理分權(quán)，該誰做的事情，誰就負(fù)責(zé)到底。

　　三、“轉(zhuǎn)變”不等于“轉(zhuǎn)移”，“轉(zhuǎn)變”不等于“替代”

　　在加快和切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能時，還要深化和細(xì)化對“轉(zhuǎn)變”這一概念的認(rèn)識。在強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府”就是以提供公共服務(wù)為主要職能的政府的同時，也要避免這樣的誤解，即政府的職能從過去的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，馬上、完全地轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕�共服�?wù)，或者認(rèn)為政府的統(tǒng)治職能在當(dāng)前已經(jīng)讓位于社會性因素。事實(shí)上，政府開展經(jīng)濟(jì)工作與強(qiáng)化公共服務(wù)是不矛盾的。之所以會出現(xiàn)類似的誤解，是因?yàn)椤稗D(zhuǎn)變政府職能”中的“轉(zhuǎn)變”，既可以指工作重心的轉(zhuǎn)移，也在某些環(huán)節(jié)上有替代的含義。政府職能的轉(zhuǎn)變，更多是指在并不完全放棄政府原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整政府具體職責(zé)之間的位次關(guān)系、權(quán)重大小的意思。主張政府由“管制型”向“管理服務(wù)結(jié)合型”轉(zhuǎn)變的提法較為嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。而經(jīng)常可以看到的所謂主張要從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的說法則顯得簡單化了。“轉(zhuǎn)變”不等于“替代”。注意這一點(diǎn)，也能夠促使我們深化、細(xì)化對政府職能問題的認(rèn)識，從而加快和做實(shí)相關(guān)工作。

　　四、在政府規(guī)模和職責(zé)上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強(qiáng)”、“弱”之爭

　　現(xiàn)代政府職能的構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜，難以用一個“政府職能”的概念“一言以蔽之”。政府職能轉(zhuǎn)變是不可間斷的歷史過程。任何具有積極政治態(tài)度的國家，都在不斷地以各種方式調(diào)整著政府職責(zé)。“轉(zhuǎn)變”不是“從一個極端到另一個極端”。建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)政府要在全面履行政府職責(zé)的前提下，逐步做到以提供公共服務(wù)為主。誰來把握這個“度”，包括程度和進(jìn)度？應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨和政府。作為對政府職責(zé)模式的一個形象概括，“小政府，大社會”成為很多政治力量追求的“理想狀態(tài)”。為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，部分人鼓勵所謂“轉(zhuǎn)型國家”的政府從經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域全面收縮，依靠社會的自我管理實(shí)現(xiàn)有序、高效的發(fā)展。但是，在現(xiàn)實(shí)中，這個理想狀態(tài)很難達(dá)到�，F(xiàn)代政府對于經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任。不僅如此，現(xiàn)代社會所存在的諸多紛繁復(fù)雜的問題，也需要政府加強(qiáng)管理和服務(wù)，以滿足人們對公共服務(wù)多方面的實(shí)際需要，以彌補(bǔ)“市場失靈”帶來的嚴(yán)重問題。

　　“大政府”、“小政府”，主要是從政府規(guī)模和職責(zé)范圍角度而言的，“強(qiáng)政府”、“弱政府”，則是從政府能力角度而言的。從政府規(guī)�？刂坪徒ㄔO(shè)服務(wù)型政府的長期趨勢看，公務(wù)員規(guī)模要保持整體格局穩(wěn)定前提下的適度增長趨勢。但是，這并不意味著中國要發(fā)展成為“大政府”�！按笳�府”不符合現(xiàn)代政府理念；但“小政府”確實(shí)不夠用。政府在總體的政策和宣傳導(dǎo)向上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強(qiáng)”、“弱”之爭，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有條件下，關(guān)鍵是要有高質(zhì)量運(yùn)行并擁有較強(qiáng)管理能力的政府。因此，建設(shè)偏強(qiáng)一些的政府是一種比較務(wù)實(shí)的選擇。作為發(fā)展中國家，為保持經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)發(fā)展，還需要政府承擔(dān)著相當(dāng)繁重的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)；同時，處理好、協(xié)調(diào)好各種社會關(guān)系，維護(hù)社會公平，保證社會平穩(wěn)有序的任務(wù)也十分重要。這就在客觀上需要一個偏強(qiáng)一些的政府，同時也需要培育較為發(fā)達(dá)的社會組織。在此情況下，政府與社會良性互動，互相協(xié)作，互相彌補(bǔ)缺陷，可以更為有效地實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)。所以，中國政府職能的轉(zhuǎn)變，首先要立足于建設(shè)一個偏強(qiáng)一些的政府，使政府具有充足的資源，強(qiáng)大的能力，高素質(zhì)的人力資源，高效的運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)代化建設(shè)中有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題，當(dāng)然，前提是必須尊重法治與嚴(yán)格自律。

　　（作者為南開大學(xué)黨委常委、教務(wù)長）