近年來，人們對新公共管理理論與實(shí)踐反思不斷深化，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)又使這種反思全面升溫。在公共行政實(shí)踐方面，以追求公共價(jià)值為主要目標(biāo)的協(xié)同行政與公平行政逐漸受到重視，逆市場化、民營化和分權(quán)化以及源于此的管理體制改革和政府能力建設(shè)成為一種新潮流。

　　一、關(guān)于政府職責(zé)、能力與治理模式

　　國際行政科學(xué)研究領(lǐng)域?qū)φ�府職�?zé)、能力與治理模式重構(gòu)的探討再次成為熱點(diǎn)，且超越“政府規(guī)模”視角，“能力適度”成為研究重點(diǎn)。

　　(一)政府角色需要重新定位

　　新公共管理理論認(rèn)為，政府責(zé)任有限，其職能是“掌舵”而不是“劃槳”，其活動(dòng)內(nèi)容是提供市場做不了也做不好的事情，即提供具有非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在新公共管理理論的推動(dòng)下，很多國家認(rèn)為“小政府”是一種理想模式，相信小政府和基于市場的改革會強(qiáng)化政府治理能力。因此，20世紀(jì)80年代-90年代，很多國家開展了以市場為導(dǎo)向、縮小政府規(guī)模的行政改革。但對市場過度依賴，對社會公平一定程度的忽視，已經(jīng)蘊(yùn)含著政府治理能力的危機(jī)。全球金融危機(jī)使“市場導(dǎo)向型政府”飽受質(zhì)疑，政府職責(zé)和角色再次被重新界定。人們認(rèn)為，新公共管理改革所倡導(dǎo)的“小政府”，不是適合于所有國家的萬能鑰匙，也不是國家能力和穩(wěn)定的保證；政府的職能范圍、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，取決于國家的歷史背景和制度能力，每個(gè)國家都應(yīng)該找到適合自己的改革路徑。

　　(二)民營化需要重新評估

　　在新公共管理時(shí)期，民營化是政府改革的一個(gè)重要方面。尤其是過去的10年，新公共管理利用市場化的管理技術(shù)提高效率，市場在政府公共服務(wù)提供中的作用逐漸上升。公共選擇理論認(rèn)為，自由主義政策會提高政策實(shí)施效率；通過民營化，私人企業(yè)參與公共服務(wù)提供，私有化通過減少政府作用提高效益；即使在市場失靈、政府干預(yù)合法化的情況下，私有化也能帶來經(jīng)濟(jì)效益。因此，民營化的發(fā)展和不斷增加的公共服務(wù)合同外包使政府在公共服務(wù)提供中的角色發(fā)生了極大變化。但目前，民營化已經(jīng)受到廣泛質(zhì)疑，逆民營化正在進(jìn)行之中。英國、澳大利亞、新西蘭、美國等許多國家已經(jīng)開始將公共服務(wù)外包逐漸收回，美國“9?11”事件之后，民營的機(jī)場安檢已經(jīng)收歸政府交通安全管理部門。因此，在未來的公共行政改革制度設(shè)計(jì)中，要充分考慮民營化的負(fù)面影響，探索新的替代政策。

　　(三)公眾回應(yīng)性需要進(jìn)一步強(qiáng)化

　　在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，多元治理、良政成為公共行政的新理念，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體，包括私營部門和公共部門在內(nèi)的多元主體參與到政府管理中來。許多人相信，這種多元主體治理模式在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面是一種強(qiáng)有力的戰(zhàn)略。實(shí)際上，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)尤其是社會福利，每個(gè)主體，包括政府、私營部門和社團(tuán)，都有其可以分享和合作的優(yōu)勢。然而，一些主體可能存在個(gè)體或集團(tuán)利益，其腐敗或者尋租行為會削弱區(qū)域發(fā)展。為解決這個(gè)問題，很多研究者和實(shí)踐者認(rèn)為，在后新公共管理時(shí)期，應(yīng)建設(shè)良好的公共政府和合作政府；回應(yīng)性治理應(yīng)成為這一時(shí)期的新概念；政府管理應(yīng)更加多元，人民應(yīng)被授予更多權(quán)利；應(yīng)以更強(qiáng)調(diào)責(zé)任、協(xié)作、參與為前提，重構(gòu)公共行政中的多方合作關(guān)系。

　　(四)政府職能與能力需要重構(gòu)

　　基于對新公共管理思想與實(shí)踐的反思，面對新的公共行政環(huán)境，很多研究者和實(shí)踐者普遍認(rèn)同政府職能與能力必須重構(gòu)的觀點(diǎn)。具體而言，很多研究者和實(shí)踐者認(rèn)為，進(jìn)入后新公共管理時(shí)代，在全球化和本土化的雙重壓力下，各國政府的能力重構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)考慮如下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

　　1．強(qiáng)化政府公共性。面對新的變革，政府要強(qiáng)化代表公共利益、提供公共服務(wù)、保證社會公平、維護(hù)發(fā)展環(huán)境等方面的職責(zé)，要成為促進(jìn)社會融合和促使各類主體達(dá)成共同使命的領(lǐng)導(dǎo)者、參與公共管理與服務(wù)的各類主體的合作伙伴和支持者、合作與協(xié)作集體中的行為的激勵(lì)者與約束者。

　　2．加強(qiáng)政府對社會和公民的保護(hù)。不同國家有不同的制度體系和經(jīng)濟(jì)社會條件，但不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府都必須承擔(dān)如下職責(zé)：加強(qiáng)對公民和社會的保護(hù)，加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、社會保障，消除性別歧視，保護(hù)弱勢群體，最大程度地滿足社會愿望。

　　3．政府要著力維護(hù)社會公正和秩序。政府要在公共服務(wù)的供給上避免過度追求效率，以社會公正、公共利益、社會責(zé)任等作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評估公共服務(wù)，保證公共服務(wù)受益者的公共服務(wù)可獲得性，為弱勢群體提供更多的公共服務(wù)。

　　4．要通過管理創(chuàng)新提高政府管理能力。通過平衡記分卡、業(yè)務(wù)流程再造等方式，提高政府績效管理水平和質(zhì)量。以公眾滿意度為重要參照，實(shí)行全面質(zhì)量管理，追求整體協(xié)同績效。大力推行電子政務(wù)，建立管理與服務(wù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　5．要提高國家公共危機(jī)治理能力。在全球化和信息技術(shù)影響下，對中央政府的集權(quán)要求更高，金融危機(jī)表明政府態(tài)度和實(shí)施政策的類型決定著國家危機(jī)管理的成功與否。危機(jī)管理的成功則取決于政策制定的及時(shí)性和協(xié)調(diào)實(shí)施的有效性。公務(wù)員作為政府危機(jī)管理的一線人員，其專業(yè)能力和情緒勞動(dòng)是政府危機(jī)處理能力的重要體現(xiàn)，因此，提高公務(wù)員的情緒勞動(dòng)能力和情感領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。

　　6．要重視文化鑲嵌對政府回應(yīng)性的影響。國家和區(qū)域文化差異使各國的公共行政各有特色，文化鑲嵌影響著對政府回應(yīng)性的理解。20世紀(jì)70年代，新公共管理就提出了對公眾的反應(yīng)性問題，90年代，新公共管理認(rèn)為公共治理的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制、政策制定的問責(zé)和公眾參與的重要性。然而，這些理論并沒有對公眾角色的文化鑲嵌性給予足夠的重視。如果對跨文化的背景不能給予足夠重視，就不可能建成具有回應(yīng)性的政府。

　　二、各國公共行政改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

　　20世紀(jì)70年代末開始到現(xiàn)在，持續(xù)了40年的國際性公共行政改革，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了一些可資借鑒的教訓(xùn)。

　　(一)權(quán)力的合理有效行使是權(quán)力下放的必要條件

　　權(quán)力下放是新公共管理的一個(gè)信條，后新公共管理時(shí)期的權(quán)力集中也未對權(quán)力下放持完全否定態(tài)度。正反兩方面的實(shí)踐都顯示，權(quán)力下放指向政府管理與服務(wù)的質(zhì)量提升，但必須具備基本條件。

　　1．下放的權(quán)力必須有實(shí)施對象，這是日本中央向地方放權(quán)改革的教訓(xùn)。下放公共服務(wù)職能、稅種與財(cái)權(quán)是日本權(quán)力下放的主要措施。但由于一些小城市的納稅群體及其能力有限，有些下放的稅權(quán)與財(cái)權(quán)缺乏作用對象。與此同時(shí)，這些地方獲得的地方分稅以及國家財(cái)政補(bǔ)貼卻都減少了，其公共服務(wù)提供能力由此受到制約。因此，權(quán)力下放的結(jié)果與其預(yù)期背道而馳。

　　2．下放的權(quán)力必須有適合的承擔(dān)主體，也必須有合理的規(guī)范約束。印尼的權(quán)力下放就因遇到此類問題而使改革效果大打折扣。2001年，印尼開始大規(guī)模的權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)，幾乎將中央政府開支的1／3都轉(zhuǎn)移到了地方，希望藉此提高地方提供公共服務(wù)的能力。有專家認(rèn)為，印尼是世界各國權(quán)力下放程度最大的國家之一。但權(quán)力下放后，出現(xiàn)了三種情況：有些地方利民政策的突破和創(chuàng)新被看成違規(guī)行為，致使有些地方官不愿意承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)而放棄改革；有些地方官員因能力不夠無法承擔(dān)改革重任；有些地方官員擁有的權(quán)力過大，甚至出現(xiàn)服務(wù)黨派和商家大于服務(wù)大眾的現(xiàn)象。正因?yàn)槿绱�，分�?quán)改革并沒有完全達(dá)到發(fā)展地方公共服務(wù)的初衷。

　　3．權(quán)力下放必須以具有危機(jī)集權(quán)機(jī)制為條件。韓國政府兩次應(yīng)對金融危機(jī)的正反兩方面實(shí)踐是其典型表現(xiàn)。1997年韓國受到金融危機(jī)重創(chuàng)的一個(gè)主要原因就是，在早期危機(jī)信號出現(xiàn)時(shí)，政府仍然采取自由放任政策，沒能及時(shí)采取調(diào)動(dòng)各界力量有效應(yīng)對的積極措施。與此相反，面對2008年的金融危機(jī)，韓國政府設(shè)置了應(yīng)急管理總部，采取了綜合積極的集權(quán)應(yīng)對方式，包括金融、公共支出和匯率政策及時(shí)集中運(yùn)用。有效的危機(jī)協(xié)調(diào)保證了各方力量的整合，避免了相關(guān)利益沖突。這些舉措不僅使韓國順利度過了經(jīng)濟(jì)危機(jī)期，其恢復(fù)速度也明顯快于其他國家。

　　(二)技術(shù)創(chuàng)新是提高公共部門績效的有效途徑

　　開展績效評估已經(jīng)成為國際公共管理改革的重要內(nèi)容�？v觀各國的績效評估實(shí)踐，選擇適當(dāng)?shù)目冃гu估技術(shù)與方法對提高公共部門績效至關(guān)重要。

　　1．基于戰(zhàn)略的績效評估是提升公共部門績效的有效方法。其典型例證就是泰國運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法進(jìn)行績效管理取得了很好成效。2002年，泰國開始在公共部門使用平衡記分卡進(jìn)行績效評估，2004年，平衡計(jì)分卡正式運(yùn)用到政府績效評估領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)有154個(gè)中央行政部門，75個(gè)省有關(guān)部門和61所公立大學(xué)采用這種方法進(jìn)行績效評估。得益于平衡計(jì)分卡的持續(xù)廣泛使用，目前，在泰國公共部門已經(jīng)形成了一個(gè)更加充滿活力的工作環(huán)境和遵守規(guī)則的管理文化。

　　2．獨(dú)立的績效審計(jì)是提升公共部門績效的有效手段。自2001年，印尼政府借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，一方面，強(qiáng)化績效審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和職業(yè)性，并加強(qiáng)對公共行政透明度和問責(zé)性的審查。另一方面，引進(jìn)國際審計(jì)部門參與評估。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，績效審計(jì)改革對提高資金使用效率、管理責(zé)任性以及公共服務(wù)成效等都產(chǎn)生了較大的積極影響。但不可否認(rèn)的是，改革中績效審計(jì)還有很多待完善的地方，如缺乏有效的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，致使公共部門績效審計(jì)的有效性有待提高，同時(shí)對績效審計(jì)的改進(jìn)建議也缺乏有效的實(shí)施約束。

　　3．基于全程參與的對象評估是提升公共部門績效的良好工具。公共服務(wù)貴在有效，而對有效性的最好評價(jià)是服務(wù)對象的態(tài)度，因此，對象評估成為促進(jìn)公共服務(wù)績效提升的重要方式，相關(guān)探索也極為普遍，成功案例很多�；�于公眾參與管理全過程的公眾評估在芬蘭有較為成功的實(shí)踐。芬蘭在推進(jìn)公共服務(wù)改革過程中，公民不僅僅是被動(dòng)的消費(fèi)者，他們有更多的機(jī)會影響公共服務(wù)的發(fā)展。公共服務(wù)目標(biāo)的形成與制定必須經(jīng)過與公民的協(xié)商程序與過程，而公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)績效也主要靠公眾評價(jià)。

　　(三)政府能力建設(shè)是提升公共行政質(zhì)量的基礎(chǔ)保障

　　在全球化持續(xù)發(fā)展、公共危機(jī)常態(tài)化的背景下，政府能力競爭日益激烈。加強(qiáng)政府能力建設(shè)作為提高公共行政質(zhì)量的基礎(chǔ)工作，是各國普遍關(guān)注的問題，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。

　　1．注重政府整體能力提升。這方面澳大利亞和印尼的改革都具有一定的示范性。澳大利亞主要從四個(gè)方面提高政府能力：一是建立更為綜合、公開的行政模式，提高政府滿足公民需求的能力；二是通過加強(qiáng)戰(zhàn)略性政策研究與咨詢、公開政策信息等措施，提高政府的戰(zhàn)略規(guī)劃能力和戰(zhàn)略引導(dǎo)能力；三是通過完善工作條件、促進(jìn)職業(yè)發(fā)展、加大人力資源管理投資、回歸更為中央集權(quán)的薪酬系統(tǒng)等措施，保留并吸引高素質(zhì)的人才；四是通過開展系統(tǒng)的績效評估、放松規(guī)制、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)等措施，提高政府效率。印尼的改革也具有明顯的綜合改革特征。在公務(wù)員能力建設(shè)方面，開展公開招聘、推行基于能力測試的晉升、實(shí)行公務(wù)員業(yè)績工資制、加強(qiáng)教育培訓(xùn)。在行政方式改革方面，加強(qiáng)政務(wù)公開、推行電子政務(wù)與一站式管理、開展公民滿意度調(diào)查與評估、發(fā)展獨(dú)立組織對政府行為的監(jiān)督。

　　2．注重政府系統(tǒng)協(xié)同行政能力建設(shè)。其典型表現(xiàn)是韓國綠色發(fā)展政策的制定機(jī)制的建立與完善。韓國原來一直將經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境政策視為對立關(guān)系，現(xiàn)在通過綠色增長這一概念，著力實(shí)行環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，因而環(huán)境和能源等各項(xiàng)政策被整合到可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的更高的政策體系中，現(xiàn)在“低碳綠色增長”已經(jīng)上升為國家綱領(lǐng)，其政策體系包含節(jié)能、降耗、減排、擺脫對國外石油依賴、創(chuàng)造綠色就業(yè)崗位、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)增長引擎等各個(gè)方面，政府專門成立了總統(tǒng)辦公室綠色增長委員會，負(fù)責(zé)推進(jìn)和落實(shí)綠色增長戰(zhàn)略。

　　三、對我國行政改革的幾點(diǎn)啟示

　　我國處在國際行政改革的大循環(huán)中，新的行政理念以及其他國家的改革經(jīng)驗(yàn)對我國都有指導(dǎo)與借鑒意義。

　　(一)要深入研究行政改革理論

　　改革離不開理論的指導(dǎo)。行政改革不僅需要具體方案的周密安排，更需要有清晰的理論假設(shè)、系統(tǒng)的邏輯分析與論證，以及基于此的健全的政策體系設(shè)計(jì)。目前，很多國家對公共行政改革的理論研究極為關(guān)注，并有效發(fā)揮改革理論對改革實(shí)踐的指導(dǎo)作用，這也正是很多國家公共行政改革取得良好成效的重要原因。但長期以來，我們對改革的理論研究、邏輯分析與論證不足，進(jìn)而導(dǎo)致改革政策設(shè)計(jì)的全面性、系統(tǒng)性不夠，使改革存在某些斷層和斷鏈現(xiàn)象，直接影響到改革的順利推進(jìn)與有效深入，進(jìn)而影響到改革整體績效。全球化和信息化背景下的公共行政改革，影響要素越來越多，其系統(tǒng)性與復(fù)雜性越來越強(qiáng)，科學(xué)性與前瞻性要求也越來越高，因此，前期的相關(guān)理論研究與政策設(shè)計(jì)必須深入到位。

　　(二)要兼顧效率和公平

　　長期以來，我們的公共行政改革主要關(guān)注效率，而對社會公平的關(guān)注則有待進(jìn)一步加強(qiáng)，這從我們行政改革主題的選擇上，尤其是在現(xiàn)行的政府績效評估實(shí)踐上都有清晰的表現(xiàn)。目前我國很多省還仍然把GDP增長放在發(fā)展與評估的第一位，這也是我國當(dāng)前各種社會問題不斷出現(xiàn)的原因之一。對社會公平的關(guān)注是當(dāng)前社會的一個(gè)熱點(diǎn)，成功與失敗的經(jīng)驗(yàn)都證明：政府對社會公平必須承擔(dān)責(zé)任。服務(wù)型政府建設(shè)的核心問題是政府服務(wù)職能的配置、服務(wù)意識與作風(fēng)的樹立、高效服務(wù)方式的選擇，其關(guān)鍵就是對社會公平的重視。我們在建設(shè)小康社會和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中，在政策制定和制度安排上必須關(guān)注社會公平、關(guān)注各類群體的需求，尤其是要保護(hù)弱勢群體的利益。與此同時(shí)，關(guān)注區(qū)域平衡、行業(yè)平衡，加強(qiáng)對落后地區(qū)和弱勢行業(yè)的保護(hù)。

　　(三)要加強(qiáng)政府職能配置與治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

　　政府職能配置與角色定位是公共行政改革的永恒主題。目前轉(zhuǎn)變政府職能仍然是我們公共行政改革的重要任務(wù)。因此，我們要在深入分析行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，有效分析與評估政府、市場、市場主體和社會主體等各方的能力水平，明確政府職能與行為邊界，強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會管理、公民權(quán)益保護(hù)等方面的功能，努力提高政府合法性與回應(yīng)性，建立有效的治理結(jié)構(gòu)。

　　(四)要關(guān)注行政方式的優(yōu)化

　　行政方式與工具對行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有很大的制約與促進(jìn)效應(yīng)。因此，我們在行政改革的過程中應(yīng)對行政方式優(yōu)化給予足夠重視。一是不斷提高政府法制化水平。強(qiáng)化法律法規(guī)體系建設(shè)，強(qiáng)化依法行政，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。二是加強(qiáng)行政協(xié)同。在完善政府治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，在政府內(nèi)部也要營造共同愿景，建立協(xié)調(diào)行政機(jī)制，追求整體績效。三是加強(qiáng)政府現(xiàn)代化與科學(xué)化建設(shè)，建立政府管理的技術(shù)方法體系。如推行電子政務(wù)，建立政府行政規(guī)范體系與標(biāo)準(zhǔn)體系，推行基于戰(zhàn)略管理的政府全面質(zhì)量管理和績效管理等等。

　　(五)要加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)

　　目前，國際上正處在新公共管理與后新公共管理改革的交接時(shí)期，而我國正處在服務(wù)型政府大力建設(shè)時(shí)期，因此，國際國內(nèi)都處在政府職能轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，也都是公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)應(yīng)著力調(diào)整的時(shí)期，加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)刻不容緩。我國在加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)的過程中，應(yīng)努力借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，一方面加強(qiáng)公務(wù)員能力體系的建設(shè)，另一方面，針對現(xiàn)行的公務(wù)員能力缺失，建立公務(wù)員能力培養(yǎng)體系。此外，針對國際化、現(xiàn)代化以及公共危機(jī)管理常態(tài)化等客觀形勢，應(yīng)進(jìn)一步開闊公務(wù)員視野，著力加強(qiáng)公務(wù)員的危機(jī)管理、溝通協(xié)調(diào)、規(guī)范行政以及領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新等方面的能力建設(shè)。【作者單位：中國人事科學(xué)研究院】

　　來源：《新華文摘》2011（11）作者：吳江 摘自：《行政論壇》2011年第1期