廈門行政學(xué)院行政管理教研部尤京文教授主持的國家社會科學(xué)基金項目《社會轉(zhuǎn)型期非政府組織的培育和發(fā)展》，于2001年立項，2003年7月結(jié)項。課題組成員有：陶凱、曲志深、李霖、于鳳榮、劉志成。

　　該項成果從方法論與決策共識、政策訴求角度，提出了促進我國民間組織健康發(fā)展的對策。

一、我國民間組織的現(xiàn)狀與問題

　　從不嚴(yán)格的意義上來說，我國民間組織與國際上一般所稱的非政府組織有類似之處。依照民政部門的管理規(guī)定，我國民間組織可以分為兩大類，一類是社會團體，另一類是民辦非企業(yè)單位。十一屆三中全會以來的二十年多間，我國社會團體增加了33倍，可謂“爆發(fā)式增長”。全國性社團從不到100個增加到1800多個，地方性社團從6000個左右增加到20萬個左右（1989年后我國政府對各種民間組織進行了重新登記和清理，其數(shù)量減少到18萬多個），民辦非企業(yè)單位達到70多萬個，縣以下的的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計數(shù)字，但保守的估計至少在300萬個以上（引自2002年8月26日《學(xué)習(xí)時報》）。

　　從總體上看，我國社會團體存在的主要問題，一是依賴，二是弱質(zhì)，三是失序。所謂依賴，指的是黨政機關(guān)發(fā)起創(chuàng)辦的社團在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等方面，都過分依賴于政府，實質(zhì)上是作為政府的附屬機構(gòu)在發(fā)揮作用。這種狀態(tài)不僅束縛了這些社會團體自身的手腳，起不到應(yīng)起的作用，也加重了政府的負(fù)擔(dān)。所謂弱質(zhì)，指的是民間發(fā)起創(chuàng)辦的社團的內(nèi)部管理情況欠佳，在組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財務(wù)制度、激勵機制、內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督環(huán)境等方面均不健全，而且人員老化、經(jīng)費短缺、財務(wù)混亂、缺乏自律幾乎是普遍現(xiàn)象。所謂失序，指的是有的社團還從事非法活動和嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定大局的活動。

　　從總體上看，我國民辦非企業(yè)單位存在的最主要問題是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)在舉辦者的“資產(chǎn)收益權(quán)”缺乏法律認(rèn)定、資金緊張、融資困難等。

二、政策取向

　　我國在經(jīng)濟領(lǐng)域里的改革，是圍繞著利益驅(qū)動的市場機制建設(shè)進行的，基本上遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。市場取向的改革大大促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，但與此同時也造成了很多迫切需要解決的社會問題。社會領(lǐng)域里改革的主要內(nèi)容，是建立起社會機制以及與之相適應(yīng)的各類非政府組織，以解決這些社會問題。社會的自主管理能力將不斷擴大，而國家和政府的管理職能將逐步縮小，政府與社會的關(guān)系將進一步調(diào)整。

　　在我國培育和發(fā)展非政府組織，從理念角度看，遇到一個兩難推理：正題認(rèn)為，應(yīng)改變中國的社會國家化傳統(tǒng)，建立一個區(qū)別于和外在于國家的自主而多元化（個人生活方式多樣化、社團組織多樣性、思想多元化）的公民社會，推動社會團體充分自治。反題認(rèn)為，公民社會理論的基石是個人主義假設(shè)，對于缺乏西方式民主訓(xùn)練的中國國民來說，對于缺乏西方式法治環(huán)境的中國國情來說，對于以集體主義原則為基石的中國社會組織結(jié)構(gòu)來說，何日搞以上那一套，何日天下便會亂！因此，推動民間組織圍繞公共管理職能拾遺補缺，承擔(dān)社會公益活動，充當(dāng)?shù)诙�管理系統(tǒng)（培育行業(yè)協(xié)會、商會、基金會等社會團體參與公共管理）和第二事業(yè)系統(tǒng)（培育民辦學(xué)校、醫(yī)院、福利院、社區(qū)服務(wù)中心等民辦非企業(yè)單位提供社區(qū)服務(wù)）是合乎邏輯的結(jié)論。

　　中國的情況實在是太復(fù)雜了。無論是正題，還是反題，都不應(yīng)單一地作為政府制定政策的理論依據(jù)。既不能脫離開“政治底線”和“體制效率”抽象地談?wù)摵蛯で蟆罢�治發(fā)展”和“社會自治”，也不能重走“全能政府”的老路，人為造成民間組織過分依賴于政府而無所作為的行政化傾向。我們制定政策的理論依據(jù)應(yīng)是正題與反題的綜合，應(yīng)在正題與反題之間保持必要的張力。打一個比方：有兩根橡皮筋（分別象征正題和反題）反向拉住一個球（象征社會）。其中一根橡皮筋要把球拉向西邊（象征自主多元化方向），另一根橡皮筋要把球拉回東邊（象征社會國家化方向）。無論哪根橡皮筋折斷，球無論滾向哪一邊，都是我們不愿看到的局面。我們的著眼點，是保持二者之間的平衡。當(dāng)然，這樣做的難度是很大的。

　　在社會轉(zhuǎn)型期，我國政府事實上面臨著兩種交叉的政策訴求，一種是要求穩(wěn)定的政策訴求，一種是要求社會變革的政策訴求�；�于以上分析，在培育和發(fā)展非政府組織問題上，從理論的高度來說，應(yīng)注意正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，發(fā)揮“政府主導(dǎo)下的互補性錯位機制”在社會行政體制中的功能�！板e位機制”在英文中可以用differentiation來表述。它的意思是“差異”或“不相雷同”。當(dāng)差異或不相雷同的事物呈互動狀態(tài)，互補有無，構(gòu)成一個完整的社會體制時，這種差異就可以稱之為“互補性差異”，用來描述相應(yīng)的社會管理機制就可以稱之為“互補性錯位機制”，即一種我中有你、你中有我、各為一體又可能互補替代的格局。如果我們對民間組織問題處理不當(dāng)，就有可能在政府與民間組織之間形成一種“沖突性錯位格局”（如上世紀(jì)70年代波蘭團結(jié)工會與政府之間的關(guān)系），那么事情將會變得很糟糕。該項成果提出了以下三大政策取向：

　　1．在價值理性和工具理性面前，應(yīng)側(cè)重工具理性。遵循價值理性，涉及到國家與公民社會之間的定位問題，關(guān)乎我國法權(quán)體系上層建筑改革，容易陷入極大的歧義和無休止的爭論；遵循工具理性，就是從我國現(xiàn)有民間組織的組織目標(biāo)、活動范圍、人員構(gòu)成、經(jīng)費來源及合法性等五個角度探討獻策，有什么問題就研究什么問題，有什么問題就解決什么問題，比較現(xiàn)實可行。

　　2．在“政治發(fā)展”和“政治底線”面前，應(yīng)從“政治底線”出發(fā)。發(fā)展是硬道理，社會保障和充分就業(yè)是硬道理中最硬的道理。設(shè)置覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障安全線、建立有可能提供7.3億個工作崗位的保障充分就業(yè)的市場機制和社會機制，是我們黨執(zhí)政興國不可移易的兩條最基本的政治底線。從這兩個向度出發(fā)積極培育和發(fā)展社會團體和民辦非企業(yè)單位是題中應(yīng)有之義；對利益集團之類的社會團體則“順其自然，監(jiān)督管理”。

　　3．處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。鼓勵非政府組織的發(fā)展，肯定是一項長期的政策取向。但是，像美國那樣非政府組織很發(fā)達的國家，尚不時聽到非政府組織的丑聞，遑論我國剛剛起步的、尚不規(guī)范的非政府組織，因此，加強管理與監(jiān)督是一項緊迫的任務(wù)。另外，國外的一些非政府組織演變成對抗性的“壓力集團”、反政府組織，這是應(yīng)該引起我們高度警惕的。

三、政策建議

　　1．體制變遷。適應(yīng)入世后管理體制轉(zhuǎn)變的要求，將行業(yè)協(xié)會等政府發(fā)起創(chuàng)辦的社團改造為真正按民間組織方式運作的管理系統(tǒng)，令同行業(yè)企業(yè)認(rèn)同行業(yè)協(xié)會的行業(yè)管理職能，保證其應(yīng)有的行業(yè)系統(tǒng)管理資源和物質(zhì)條件。

　　2．加強社團的宏觀管理。社會機制是市場體制下社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的平衡器。政府要從社會發(fā)展與平衡的角度對社團的建立、發(fā)展和活動等方面進行調(diào)控和協(xié)調(diào)（避免采用計劃體制時期的那種指揮、控制等生硬的管理方式），使其有利于社會的經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的大局，有利于社會的穩(wěn)定。

　　3．扶持民辦非企業(yè)單位有序發(fā)展。民辦非企業(yè)單位既是舉辦公益事業(yè)、提供社區(qū)服務(wù)的重要力量，又是提供就業(yè)崗位的重要渠道。根據(jù)實際需要，適當(dāng)發(fā)展一些與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和人民群眾生活密切相關(guān)的民辦非企業(yè)單位，爭取在一定的時期內(nèi)，形成一個類型齊全、結(jié)構(gòu)合理、布局適中的民辦非企業(yè)單位體系。

　　4．扶持民辦非企業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。在合理有效的制度安排中，“營利”與“公益”并不一定對立，相反，在某種程度上可以并行不悖并駕齊驅(qū)。它們的實現(xiàn)要落腳于現(xiàn)實生存的土壤，扎根于可操作的制度平臺。

　　2002年12月28日，在九屆全國人大常委會第31次會議上，因能否得到“合理回報” 引起較大爭議而在前一次會議上未付表決的民辦教育促進法以近乎全票獲得通過。該法從6個方面鼓勵和支持民辦教育發(fā)展：各級政府可設(shè)專項資金，用以資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人；各級政府可以采取資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施來扶持民辦學(xué)校；國家鼓勵金融機構(gòu)運用金融、信貸手段支持民辦教育事業(yè)；民辦學(xué)校享受同公辦學(xué)校同等的國家統(tǒng)一規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；對政府委托承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦中小學(xué)，國家應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費；新建、擴建民辦學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)按公益事業(yè)用地的有關(guān)規(guī)定予以優(yōu)惠。該法賦予民辦學(xué)校高度的辦學(xué)自主權(quán)，給予學(xué)校在內(nèi)部管理體制的確定、機構(gòu)設(shè)置、學(xué)校法定代表人確定、資金的管理和使用、校長和教職工的選聘、工資待遇、教學(xué)課程的設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和方法的確定、資產(chǎn)管理與使用、證書的發(fā)放、收費標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面的辦學(xué)自主權(quán)。該法對“營利”高掛紅燈，對“合理回報”欲言又止，對舉辦者的“資產(chǎn)收益權(quán)”舉棋不定。

　　民辦非企業(yè)單位雖然具有民間性和非營利性的特點，但政府制定管理政策是否可以考慮給予它一定的營利空間？除了稅收優(yōu)惠政策以外，還要研究民辦非企業(yè)單位的財務(wù)制度、人事交流、工資福利、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等各項制度，在政策上給予有力的扶持，幫助民辦非企業(yè)單位解決在發(fā)展中遇到的問題和困難，增強其活力。

　　5．進一步完善法制環(huán)境。我國絕大部門民間組織雖然按行業(yè)歸口由各有關(guān)政府部門進行登記，但是并沒有法人效力。迄今為止，除了基金會、協(xié)會等一類社團組織外，所有的非營利組織均缺乏法律地位和法律保護。中國當(dāng)前的民間組織的合法性資源主要不是來自于法律，而是來自于政治、行政和社會文化傳統(tǒng)。國家頒布的社團管理條例實際上對社團提出了綜合的合法性要求：政治上達標(biāo)，行政上掛靠，符合法律程序，得到社會支持。一個籌建中的社團或者一個已經(jīng)存在于民間的社團，在具有一定的社會基礎(chǔ)之后，要經(jīng)過政治合法性的檢驗才能獲得行政合法性，最后履行必要的法律程序，成為社團法人。前三種合法性既是法律合法性的前提，也分別是國家和社會發(fā)揮各自的影響的渠道。今后應(yīng)進一步以法律合法性作為整合的核心，作為社團組織的主要合法性資源，提升民間組織的活動能力。

　　6．加強和完善雙重管理體制。穩(wěn)定是壓倒一切的大局。業(yè)務(wù)主管單位要創(chuàng)造性地做好民間組織工作，積極協(xié)助登記管理部門及其他有關(guān)部門嚴(yán)肅查處民間組織的違法性為，以保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。