浙江大學(xué)郁建興教授主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府創(chuàng)新》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為07AZZ002），最終成果為同名專著。課題組成員有：黃紅華、高翔、沈玉平、吳金群、王詩宗、邵峰、陽盛益、周向紅。

　　一、研究的目的和意義

　　以2005年中共中央十六屆五中全會(huì)及次年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的發(fā)布為標(biāo)志，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，它前所未有地突出了政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的作用。五年來，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中投入了大量人力、物力和財(cái)力，顯著增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)能力，提高了農(nóng)民收入水平，改善了農(nóng)民生活狀態(tài)。但與此同時(shí)，在中央一號(hào)文件密集出臺(tái)、支農(nóng)財(cái)政資金不斷提升的同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)卻未有顯著發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在持續(xù)擴(kuò)大。加強(qiáng)和改善政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)，重新界定政府職能和完善其履行方式，對(duì)于從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系顯得尤為重要。

　　在新農(nóng)村建設(shè)中，中央政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略制定者、實(shí)施監(jiān)督者、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付者，而地方政府則是具體政策的制定者和實(shí)施者，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展負(fù)有最直接的責(zé)任。也正因此，地方政府直接面對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中從政府職能界定到履行的一系列問題。以地方政府為主要研究對(duì)象，總結(jié)它們?cè)谡�府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新方面的經(jīng)驗(yàn)、不足和局限性，對(duì)于鞏固和深化新農(nóng)村建設(shè)的已有成效、開創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)的新局面，具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　　二、成果的主要內(nèi)容和重要觀點(diǎn)

　　這項(xiàng)成果采用規(guī)范研究和實(shí)證研究相結(jié)合的方法，基于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和各地新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐案例，用8章、25萬字的篇幅，從戰(zhàn)略-制度-政策工具三個(gè)層次展開討論，揭示了新農(nóng)村建設(shè)中的地方政府職能，分析了地方政府創(chuàng)新的制度環(huán)境，并結(jié)合地方政府職能履行的現(xiàn)狀，探討了地方政府創(chuàng)新的具體內(nèi)容和可能路徑。

　　1．當(dāng)前，我國正處于從“轉(zhuǎn)型中國家”向“城市化國家”過渡的階段。政府應(yīng)以構(gòu)建城市化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制為根本戰(zhàn)略，著眼于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等作為新農(nóng)村建設(shè)的基本路徑。

　　2．新農(nóng)村建設(shè)不是一個(gè)單純的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題，它也是一個(gè)國家制度、政府職能與公共管理體制的問題。強(qiáng)調(diào)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的責(zé)任，并不意味著需要政府大包大攬。政府需要充分尊重市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，尊重農(nóng)村社會(huì)的自主管理，在與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)中形成政策的累積效應(yīng)。新農(nóng)村建設(shè)中的政府職能主要在于：構(gòu)建符合市場(chǎng)化要求的制度環(huán)境，匡正市場(chǎng)失靈和培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)主體；建設(shè)和完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和社會(huì)公平發(fā)展；重構(gòu)行政管理體制，改革政府管理體制和工作機(jī)制，提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策績效。

　　3．以屬地管理、行政發(fā)包為主要特征的行政分權(quán)模式，導(dǎo)致地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的激勵(lì)不足，政府職能轉(zhuǎn)變遲緩。政府需要重構(gòu)行政管理體制，以建立混合制行政管理體制為目標(biāo)，通過完善政府間職責(zé)分工、推進(jìn)省管縣體制改革、調(diào)整縣鄉(xiāng)以及政府與村級(jí)自治組織之間的關(guān)系等，確保政府責(zé)任得到有效落實(shí)。

　　4．新農(nóng)村建設(shè)不僅意味著政府增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，更要求通過體制機(jī)制的深化改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的再造。在新農(nóng)村建設(shè)的前一時(shí)期，政府采取的各項(xiàng)制度政策體現(xiàn)了“補(bǔ)缺”的特征，主要表現(xiàn)為在公共財(cái)政投入和公共服務(wù)供給方面增加對(duì)“三農(nóng)”的投入，它們尚未觸及深層次的體制機(jī)制改革，從而限制了政策的有效性。新農(nóng)村建設(shè)的深入、持續(xù)推進(jìn)，必須致力于政府體制機(jī)制創(chuàng)新，從消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)制度差異、重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)和社會(huì)管理體制、改革政府管理體制和工作機(jī)制等方面入手。

　　5．在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過程中，不但要進(jìn)行各項(xiàng)制度和政策的創(chuàng)新，而且要注重政策工具的選擇。新農(nóng)村建設(shè)中的政策工具可以分為規(guī)范性政策工具、激勵(lì)性政策工具、指導(dǎo)性政策工具、信息性政策工具和服務(wù)性政策工具等。其中，規(guī)范性政策工具和激勵(lì)性工具最為重要，主要表現(xiàn)為戶籍和產(chǎn)權(quán)等方面規(guī)范性政策的改革以及支農(nóng)財(cái)政的投入；信息性政策工具和服務(wù)性政策工具次之，主要表現(xiàn)為土地交易和就業(yè)信息服務(wù)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的提供；指導(dǎo)性政策工具的作用最弱，主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村自治組織的指導(dǎo)以及對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員工資協(xié)商的指導(dǎo)等。

　　在研究內(nèi)容上，成果具有以下特色：

　　第一，突破了“鄉(xiāng)村建設(shè)”與“城市化”作為新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略路徑非此即彼的選擇，把“新農(nóng)村建設(shè)與城市化的雙輪驅(qū)動(dòng)”作為當(dāng)前時(shí)期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。本項(xiàng)研究指出，只有通過城市化才能破解小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局，使農(nóng)業(yè)擺脫弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的地位，使農(nóng)民受到城市文明的輻射，也只有通過新農(nóng)村建設(shè)解決“三農(nóng)”問題，城市化才能得到可持續(xù)的推進(jìn)。同時(shí)，基于實(shí)證案例研究，本項(xiàng)研究指出了政府應(yīng)以突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、體制為目標(biāo)，通過向城市化借力推進(jìn)農(nóng)民市民化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿�，并發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的主導(dǎo)作用，確保新農(nóng)村建設(shè)和城市化能夠以一種協(xié)同互動(dòng)的方式共同發(fā)展。

　　第二，突破了以往研究對(duì)政府應(yīng)有職能的簡(jiǎn)單列舉，強(qiáng)調(diào)了新農(nóng)村建設(shè)中政府職能的“兜底”特征，突出了不同職能的邏輯次序。研究采用規(guī)范分析的方法建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的分析框架，認(rèn)為市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制分別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要路徑，政府主要承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)中的“兜底”職能，是市場(chǎng)、社會(huì)力量的最終補(bǔ)充。通過將市場(chǎng)、社會(huì)置于優(yōu)先地位，政府職能具有邏輯上的優(yōu)先次序：構(gòu)建市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行制度環(huán)境是政府的首要職能，匡正和補(bǔ)充市場(chǎng)/社會(huì)失靈需要以不破壞市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制為前提進(jìn)行，而培育市場(chǎng)、社會(huì)主體則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場(chǎng)/社會(huì)能力的提升而調(diào)整、弱化。

　　第三，以“行政管理體制”、“政府管理體制和工作機(jī)制”為落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政府體制機(jī)制對(duì)于落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)中政府職能的重要性。研究發(fā)現(xiàn)，原有行政管理體制導(dǎo)致了地方政府職能的選擇性履行，而政府層級(jí)間職責(zé)分工的缺失、財(cái)政體制等又導(dǎo)致地方政府在職能履行中存在能力缺失的情況，因此，成果提出建立“混合型行政管理體制”，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行政府間公共服務(wù)職責(zé)分工、財(cái)政體制創(chuàng)新、省管縣體制改革、縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整以及基層政府與村級(jí)組織之間關(guān)系的調(diào)整，確保地方政府有激勵(lì)、有能力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其次，在地方政府層面，成果考察了現(xiàn)有政府管理體制和工作機(jī)制中阻礙新農(nóng)村建設(shè)的因素，并提出了通過政府工作決策機(jī)制等建立新農(nóng)村建設(shè)長效機(jī)制的建議。

　　三、成果的學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值

　　成果的學(xué)術(shù)價(jià)值主要體現(xiàn)在：第一，從公共管理視角建立了新農(nóng)村建設(shè)中地方政府創(chuàng)新的系統(tǒng)分析框架，使得相關(guān)領(lǐng)域的研究能夠在統(tǒng)一邏輯中加以整合和比較，促進(jìn)了研究成果的積累和推進(jìn)。第二，突破了以往研究中唯政府中心主義的傾向，明確了新農(nóng)村建設(shè)中政府責(zé)任的領(lǐng)域、邊界和內(nèi)容，通過將市場(chǎng)/社會(huì)的能力維度納入了政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的分析框架，對(duì)政府職能進(jìn)行了分類和邏輯排序，這不僅有助于在新農(nóng)村建設(shè)中展開政府職能的討論，在政府管理的其他研究領(lǐng)域同樣具有較強(qiáng)的適用性。第三，引入了政策工具理論作為考察新農(nóng)村建設(shè)中地方政府行為的重要工具，是國內(nèi)較早應(yīng)用和發(fā)展政策工具理論的嘗試，有助于推進(jìn)政策工具理論的中國本土化。

　　成果的社會(huì)價(jià)值主要體現(xiàn)在：第一，論證了新農(nóng)村建設(shè)中地方政府應(yīng)著重承擔(dān)的職能內(nèi)容和優(yōu)先次序，并從體制機(jī)制創(chuàng)新和政策工具創(chuàng)新角度提出了具體的對(duì)策建議，對(duì)提高政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有較強(qiáng)的可行性。第二，通過將政府行政管理體制、政府管理體制和工作機(jī)制納入討論范疇，有助于幫助政府從根本上轉(zhuǎn)變以往重城輕鄉(xiāng)、重經(jīng)濟(jì)增長輕社會(huì)發(fā)展的局面。此外，課題組在項(xiàng)目開展中始終把政策倡導(dǎo)作為研究的重要組成部分，成果的許多內(nèi)容及時(shí)轉(zhuǎn)化為政府政策，并且已經(jīng)取得了較好的社會(huì)影響和效益。