四川大學王國敏教授主持完成的國家社會科學基金項目《中國農(nóng)業(yè)自然災害的風險管理與防范體系研究》（批準號03BJY041），最終成果為同名專著。課題組成員有：鄭曄、李建華、周慶元、岳纏、張媛。

　　一、我國自然災害的基本狀況

　　中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，災害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大。據(jù)統(tǒng)計，我國旱災占57%，水災占30%，風雹災占8%，霜凍災占5%。建國以來，平均每3.0～3.5年出現(xiàn)一次嚴重的自然災害。2006年的夏季，洪澇、干旱襲擊我國大部分地區(qū)。福建等沿海地區(qū)先后遭受7次較大規(guī)模洪澇、臺風災害的襲擊；西南的重慶市大部分地區(qū)和四川省東部地區(qū)持續(xù)高溫少雨，局部地區(qū)遭受了50年一遇的特大干旱；河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏等省區(qū)也發(fā)生了嚴重的災情，這是自2001年以來自然災害最嚴重的一年。2007年夏，洪澇災害又一次無情的襲擊了四川、重慶、云南、貴州、湖南、河南等24個省市。洪澇災害來勢之兇猛，使許多城市和農(nóng)村變成了一片沼澤，重慶市遭遇了115年以來最嚴重的一次暴雨災害的襲擊，主城區(qū)交通幾乎癱瘓，多個縣城進水受淹水利、電力、交通、通信等基礎設施毀壞嚴重。自然災害的頻繁發(fā)生已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重要因素，嚴重影響了我國的可持續(xù)發(fā)展。

　　自然災害的頻繁發(fā)生給我國造成了巨大的經(jīng)濟損失。資料分析表明，20世紀60～90年代，自然災害對糧食的減產(chǎn)幅度多年平均為5%，棉花減產(chǎn)達20～30%，油料減產(chǎn)達15%左右。按全國平均水平計算，20世紀50年代的單位成災面積損失值為2190元/公頃，60年代為3255元/公頃，70年代為5880元/公頃，80年代為12120元/公頃，40年翻了兩番多。建國50多年來，各種自然災害導致糧食生產(chǎn)10次波動（其中有6次超常波動）。而且，自然災害造成的直接經(jīng)濟損失呈逐年上升趨勢：20世紀50年代為480億元，60年代為570億元，70年代為590億元，80年代為690億元；按1990年可比價格計算，90年代以后，年均已經(jīng)超過1000億元。進入21世紀后，自然災害造成的直接經(jīng)濟損失明顯加重，2001年因災造成的直接經(jīng)濟損失為1942.2億元；2002年為1637.2億元；2003年為1884.2億元；2004年為1602.3億元；2005年為2042.1億元；2006年截止8月份為1600億元，六年平均達到1784.67億元，2005年的直接經(jīng)濟損失達到了進入新世紀以來的最高值。建國50多年來，各種自然災害導致的直接經(jīng)濟損失總計約25000億元左右。

　　自然災害也是農(nóng)村貧困的重要根源。據(jù)有關學者研究表明：水旱災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞平均每提高10%，農(nóng)村貧困發(fā)生率會增加2%～3%。另據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊調(diào)查的結果表明：在我國農(nóng)村絕對貧困人口中有71.2%是當年返貧人口。在當年返貧農(nóng)戶中，有55%的農(nóng)戶當年遭遇了自然災害，其中有16.5%的農(nóng)戶當年遭受了減產(chǎn)5成以上的自然災害，42%的農(nóng)戶連續(xù)2年遭受了自然災害。這不僅給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來巨大的損失，而且使國家財政背上沉重的負擔，也給整個國民經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展蒙上了一層陰影。

　　二、建立農(nóng)業(yè)自然災害防范體系的對策建議

　　1．進一步完善農(nóng)業(yè)自然災害的預警機制。自然災害的預警機制，就是將預測、預報和防治結合在一起的自然災害防范系統(tǒng)。自然災害并不是不可預防的，各級政府應當建立自然災害的預警機制，通過雷達監(jiān)測技術、衛(wèi)星云圖接受處理系統(tǒng)、計算機遠程傳輸網(wǎng)絡、公共信息網(wǎng)絡系統(tǒng)等先進技術對自然災害進行早期預報，提早防范，以起到預防風險、緩解風險、應付風險和降低自然災害危害的作用。

　　2．科學合理規(guī)劃不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的重點。農(nóng)業(yè)自然災害的防御，在根本上要從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設入手，只有生態(tài)環(huán)境得到有效改善，自然災害才能得到有效遏制。我國農(nóng)村地域廣闊，各地生態(tài)環(huán)境差異較大，必須根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特點，科學合理規(guī)劃不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的重點。第一，長江上游、黃河中上游地區(qū)應作為長江、黃河水源涵養(yǎng)基地，讓長江、黃河上游森林“休養(yǎng)生息”。嚴禁亂砍濫伐，防止水土流失、土壤沙化。堅持實施天然林資源保護工程和退耕還林還草工程，強化保護力度，鑄造我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的綠色屏障和環(huán)境支持系統(tǒng)。第二，北方草原區(qū)建設的重點有三個：一是草原和荒漠地帶不適宜發(fā)動大規(guī)模造林運動，只能以種草還草為主。應加大對天然草場的保護力度，改良現(xiàn)有林草植被，改良草場（種）；二是控制畜群數(shù)量，合理利用天然草場資源，實行以草定畜、圍欄封育、劃區(qū)輪牧；三是搞好人工草場特別是冬春草場建設，加強人工種草，飛播牧草，培育新品種，建立人工飼草基地。以保持草原區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，西北干旱區(qū)重點發(fā)展集水節(jié)水型生態(tài)農(nóng)業(yè)。實行“量水而行”的原則，改善節(jié)水灌溉技術，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等技術，強化水資源合理調(diào)配，提高水資源利用率。增強水土保持的社會化管理，對各主要流域水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，建立水土流失預防監(jiān)督體系和監(jiān)測網(wǎng)絡，以防止水土進一步流失。第四，青藏高原區(qū)應以保護現(xiàn)有自然生態(tài)系統(tǒng)為主，禁止不合理開發(fā)，對具有特殊生態(tài)價值的草地類型實行劃區(qū)保護，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。第五，西南喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，應進一步堅持封山育林、人工造林改善生態(tài)環(huán)境，同時，要加強小流域治理，防治水土流失，提高抵御滑坡、泥石流等自然災害的能力。

　　3．建立和完善農(nóng)業(yè)自然災害財政救助體系。根據(jù)國際經(jīng)驗，在工業(yè)化中后期階段，政府財政救助資金至少應占GDP的1.5%。我國從1986年以來，國家大幅度增加了財政救助資金，但所占比重仍然偏低，1986年為0.41%，這以后不僅沒有增加，其比重還呈下降趨勢，1996年降至0.16%，1999年有所回升，但仍未達到1986年的水平，僅為0.31%。2004年我國GDP達到136515億元，而財政救助資金僅為122億元，僅占GDP的比重為0.089%。我國目前已經(jīng)進入到工業(yè)化中期階段，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財政反哺農(nóng)民、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展時期，建議政府應進一步調(diào)整國民收入分配格局，加大對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)村的投入，在5年內(nèi)財政救助資金占GDP的比重可提高到1.0%，5～10年內(nèi)可提高到1.5%，使國家財政救助資金增長與經(jīng)濟發(fā)展相匹配。政府財政的救助資金主要用于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)村農(nóng)田水利建設、公共設施建設、生態(tài)環(huán)境建設，以提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力。

　　4．建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。農(nóng)業(yè)保險制度是市場經(jīng)濟國家為了降低和分散農(nóng)業(yè)自然風險而建立的一種特殊經(jīng)濟補償制度。我國農(nóng)業(yè)救災應從單一的依靠政府財政救助的“一線式”模式，向“網(wǎng)狀式”保障模式的轉(zhuǎn)變。課題組認為：（1）建立以政府補貼為主的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。國家應盡快制定《農(nóng)作物保險法》，對關系到國計民生的大宗農(nóng)作物實行強制性保險，政府對強制性保險的農(nóng)作物應實行低費率和高補貼的政策，這是市場經(jīng)濟國家所采取的通用做法。（2）建立農(nóng)業(yè)自然災害的合作保險制度。合作保險是農(nóng)民以互助共濟為原則，在自愿的基礎上將防險與保險相結合而組織起來的民間性的農(nóng)業(yè)合作基金組織。其資金來源可以由地方政府支持一部分、“以工補農(nóng)”費用中擠出一部分、農(nóng)戶出一部分構成合作保險基金。（3）建立政府和社會共同聯(lián)辦的農(nóng)作物保險集團。農(nóng)作物保險集團是以政府控股為主體，社會參股的形式建立起來的股份有限公司。公司按照三級（出資者、董事會、經(jīng)理制）控制的群體結構運行，對一些農(nóng)作物實行商業(yè)性保險，以轉(zhuǎn)移風險。

　　5．建立科學合理的生態(tài)環(huán)境補償機制。（1）建立生態(tài)環(huán)境政府補償機制。中央政府對生態(tài)環(huán)境建設的補償投入應承擔主要部分；地方各級政府也應加大對自然保護區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的保護力度，增加財政預算和人、財、物的投入，提高對生態(tài)環(huán)境補償力度。（2）建立流域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境補償機制。通過購買排放配額的形式來補償對整個流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的破壞，這一制度很好地解決了生態(tài)環(huán)境建設資金短期的難題。（3）建立保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)補償機制。一是征收資源使用稅，提高資源稅率。我國現(xiàn)有的加工產(chǎn)業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)大都以農(nóng)業(yè)自然資源為原材料，因此，國家應當征收資源使用稅，并適當提高現(xiàn)行資源稅率，擴大資源稅的征收范圍，把資源成本、環(huán)境成本納入到企業(yè)效益核算指標體系，最后國家再以轉(zhuǎn)移支付的方式對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行補償，達到以工補農(nóng)的目的。二是以立法的形式進行剛性約束。通過國家立法或區(qū)域立法等剛性規(guī)定來進行強制性約束，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)補償機制和補償行為的形成。

　　三、學術價值和社會價值

　　本成果由六章構成。全書立足于中國的國情、農(nóng)情和災情，緊緊圍繞著農(nóng)業(yè)自然災害以及對自然災害的防御與治理這一主題來展開研究，試圖通過建立模型對農(nóng)業(yè)自然災害的類型、地域等進行風險識別，為我國農(nóng)業(yè)自然災害的辨識、估算與評價體系的建立提供了可供參考的研究方法。成果的一大特點就是在理論維度上建立的農(nóng)業(yè)自然災害風險管理模式和綜合性自然災害防范體系具有相當?shù)默F(xiàn)實性和可操作性，對風險管理模式的探索和對我國農(nóng)業(yè)自然災害的實際評估具有重要意義；而立體交叉型防范體系的建立無疑會對我國農(nóng)業(yè)自然災害單一型防范體系的修正和彌補發(fā)揮積極作用。